druk nr 25 · 20 listopada 2023

Obywatelski projekt ustawy - Tak dla rodziny, nie dla gender.

Druk nr 25 · Wszystkie głosowania · strona druku w Sejmie · 25.pdf

Głosowania powołujące się na ten druk (1)

6/15

wniosek o odrzucenie projektu w pierwszym czytaniu.

Wniosek przyjęty — projekt odrzucony

Pełny tekst

Tekst wyodrębniony automatycznie z dokumentu źródłowego; wiążący jest oficjalny druk.

Warszawa, 20 listopada 2023 r.

SEJM RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ X kadencja

Panie i Panowie Posłowie na Sejm

Rzeczypospolitej Polskiej

Uprzejmie przekazuję wniesiony w IX kadencji w dniu 28 grudnia 2020 r. , na podstawie art. 118 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2, art. 4 ust. 3 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli, a także na podstawie art. 32 ust. 1 regulaminu Sejmu, obywatelski projekt ustawy

- Tak dla rodziny, nie dla gender.

Projekt ustawy został wniesiony zgodnie z postanowieniami art. 7 ust. 2, art. 9 ust. 2 oraz art. 10 ust. 2 ustawy o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli.

Do reprezentowania Komitetu Inicjatywy Ustawodawczej – na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli – został wskazany Pan Marek Jurek, a jako osoba uprawniona do jego zastępstwa w pracach nad projektem ustawy wskazana została Pani Karolina Pawłowska.

MARSZAŁEK SEJMU

(-) Szymon Hołownia

[a Projekt

USTAWA

maaaaacti dba żsć

Tak dla rodziny, nie dla gender

Zważywszy, że rodzina, małżeństwo, macierzyństwo i rodzicielstwo należą do wartości, których ochrona jest szczególnym obowiązkiem władz publicznych,

Zważywszy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej chroni prawo rodziców do wychowania dzieci zgodnie z własnymi przekonaniami oraz dobro dziecka,

Zważywszy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej gwarantuje równe traktowanie kobiet i mężczyzn pozwalając rodzinom na podział obowiązków w oparciu o ich decyzje, w tym także z uwzględnieniem dopełniających się ról kobiet i mężczyzn,

Zważywszy, że podstawowym elementem ochrony rodziny oraz jej członków jest zapewnienie im bezpieczeństwa oraz ochrony przed przemocą, w tym również przemocą domową,

Dostrzegając, że nieefektywne i nacechowane ideologiczne rozwiązania zawarte w Konwencji stambulskiej nie tylko nie służą ochronie rodziny i jej członków przed zjawiskami patologicznymi, w tym problemami przemocowymi, ale prowadzą do ich nasilenia,

Dostrzegając, że rozwiązania organizacyjne dotyczące zapobiegania 1 przeciwdziałania przemocy zawarte od dziesięcioleci w polskim ustawodawstwie i powtórzone w Konwencji stambulskiej powinny zostać wzmocnione,

Dostrzegając, że silne więzi rodzinne stanowią czynnik profilaktyki zjawisk patologicznych, w tym przemocowych,

Uznając za konieczne wypowiedzenie Konwencji stambulskiej, a zarazem pozostawienie w mocy wszystkich rozwiązań zawartych w jej rozdziale IV, Vi VI,

Uznając za zasadne rozpoczęcie prac nad międzynarodową konwencją praw rodziny, której postanowienia będą skutecznie chroniły rodziny i ich członków przed negatywnymi zjawiskami, w tym zjawiskami przemocowymi,

stanowi się, co następuje:

Art. 1. Wyraża się zgodę na dokonanie przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej wypowiedzenia Konwencji Rady Europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej, sporządzonej w Stambule dnia 11 maja 2011 roku.

Art. 2. 1. Powołuje się Zespół do spraw opracowania założeń międzynarodowej konwencji o prawach rodziny jako organ doradczy Prezesa Rady Ministrów.

2. Kadencja Zespołu trwa 3 lata.

3. Do zadań Zespołu należy opracowanie założeń międzynarodowej konwencji o prawach rodziny, obejmującej w szczególności:

1) określenie praw małżonków,

2) określenie praw rodziców,

3) określenie praw dzieci,

4) określenie środków służących przeciwdziałaniu i zapobieganiu przemocy domowej i przemocy godzącej w życie rodzinne sporządzonych z uwzględnieniem rozdziałów IV, V i VI Konwencji Rady Europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej, sporządzonej w Stambułe dnia 11 maja 2011 roku.

4. W skład Zespołu wchodzą:

1) przedstawiciel Ministra Spraw Zagranicznych w randze sekretarza lub podsekretarza stanu, jako przewodniczący zespołu,

2) przedstawiciel ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego,

3) przedstawicie] Ministra Sprawiedliwości,

4) przedstawiciel Zespołu Monitorującego do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie,

5) pięciu przedstawicieli organizacji pozarządowych, związków i porozumień organizacji pozarządowych oraz kościołów i innych związków wyznaniowych.

5. Członków Zespołu powołuje Prezes Rady Ministrów na wniosek właściwego ministra lub podmiotów, o których mowa w ust. 4.

6. Przewodniczący Zespołu w szczegółności:

1) zwołuje posiedzenie Zespołu,

2) kieruje pracami Zespołu,

3) ustala porządek dzienny posiedzenia Zespołu,

4) planuje i organizuje pracę Zespołu,

5) reprezentuje Zespół na zewnątrz.

7. Z posiedzeń Zespołu sporządza się protokół. Protokół podpisuje przewodniczący Zespołu.

8. Po zakończeniu prac Zespołu, przewodniczący Zespołu przedstawia Prezesowi Rady Ministrów założenia do projektu międzynarodowej konwencji o prawach rodziny.

9. Obsługę organizacyjno-techniczną Zespołu zapewnia Ministerstwo Spraw Zagranicznych.

10. Za udział w posiedzeniach Zespołu nie przysługuje wynagrodzenie.

Art. 3. Usiawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.

Uzasadnienie

1. Cel i potrzeba wypowiedzenia umowy

Wstępnym i najoczywistszym powodem, dla którego Sejm powinien niezwłocznie wypowiedzieć Konwencję stambulską, jest szacunek dla demokracji i uczciwość życia publicznego. W czasie procesu ratyfikacyjnego, w końcowym okresie rządów poprzedniej koalicji, konwencja została odrzucona przez ugrupowania (PiS i większość PSL), które już parę miesięcy później uzyskały zdecydowaną większość w wyborach powszechnych, więc możliwość realizacji deklarowanego stanowiska. Dziś czas je zrealizować.

Kluczowym powodem, dla którego już w gabinecie Donalda Tuska konwencja spotkała się z takim sprzeciwem, jest wprowadzenie przez nią do polskiego prawa kategorii gender, „płci społeczno-kulturowej”, zakładające umowny charakter różnic płci. Stoi to w radykalnej sprzeczności z podstawami Konstytucji RP. Konstytucja – wskazując na kompłementarność kobiety i mężczyzny w małżeństwie, na macierzyństwo jako wartość chronioną konstytucyjnie

– nie traktuje płci jako konwencji społecznej, ale jako zasadniczą daną natury ludzkiej, określającą tożsamość każdego człowieka.

Artykuł 12 Konwencji zobowiązuje państwa do „wykorzenienia” zwyczajów i tradycji „opartych na stereotypowym modelu roli kobiet i mężczyzn”. Co więcej, działania te mają mieć nie tylko charakter negatywny, ale państwa mają agere contra: „promować zmiany wzorców społecznych i kulturowych dotyczących zachowania kobiet i mężczyzn”. To na przykład może oznaczać (i często już oznacza w wielu miejscach Europy) podważanie roli małżeństwa i rodziny jako wzorów społecznych, co leży w radykalnej sprzeczności w Konstytucją RP.

Artykuł 14 Konwencji angażuje w realizację wskazanych wyżej celów instytucje edukacji publicznej i pokrewne, zalecając im podejmowanie „działań koniecznych” do (między innymi) promowania „niestereotypowych ról przypisanych płciom”. Artykuł ten ignoruje zupełnie wychowawcze prawa rodziny, stanowiące przyrodzone prawo ludzkie, szeroko potwierdzone w dokumentach praw człowieka od Konstytucji RP (w art. 48, 53 i szczególnie 72) po Kartę Praw Podstawowych Unii Europejskiej.

Szczególną uwagę należy zwrócić na artykuł 4 Konwencji, który z góry zapowiada, że „Specjalne środki” podejmowane dła wdrożenia tej konwencji nie mogą być „uznawane za dyskryminację”. Tym samym więc z góry legalizuje wszystkie działania naruszające – ignorowane w edukacyjnym artykule 14 -wychowawcze prawa rodziny.

Należy zwrócić uwagę, jak Konwencja jest interpretowana przez jej autoryzowanych promotorów. Poseł Christine Revault d'Allonnes-Bonnefoy, która reprezentowała wnioskodawców rezolucji ratyfikacyjnej Konwencji stambulskiej w Parlamencie Europejskim, oświadczyła po jej przyjęciu, że teraz „aborcja została uznana za prawo na poziomie europejskim”. Tak oficjalna reprezentantka przygniatającej większości Parlamentu Europejskiego interpretuje odejście od stereotypowych ról kobiety i mężczyzny

2. Dotychczasowy a projektowany stan prawny

Wdrożenie Konwencji w praktyce prowadziłoby do naruszenia konstytucyjnie chronionych praw i wolności oraz do powstania stanu niepewności prawnej. Jej wypowiedzenie ryzyko to zniweluje. Jednocześnie w projektowanym stanie prawnym standard ochrony kobiet przed przemocą nie tylko nie ulegnie obniżeniu, ale zostanie wzmocniony, zwłaszcza jeżeli dojdzie do zapowiedzianego w Preambule do projektu przyjęcia Międzynarodowej Konwencji Praw Rodziny, wszystkie postanowienia o charakterze ochronnym zostaną powielone, jednakże zmianie ulegnie kontekst, w jakim są one osadzone. Usunięte mianowicie zostaną ideologiczne fundamenty Konwencji, które zastąpi aksjologia kompatybilna z systemem wartości postulowanym w Konstytucji RP. Powtórzeniu ulegną natomiast postanowienia Konwencji zawarte w rozdziałach IV, V oraz VI (ochrona i wsparcie, przepisy prawa materialnego, postępowanie przygotowawcze, przepisy proceduralne i środki ochronne), jak również nawiązujące do jej art. 5 ust. 2, art. 9, art. 11, art. 13 ust. 2, art. 15, art. 16 oraz art. 62.

Na to, że faktyczny standard ochrony kobiet przed przemocą nie ulegnie pogorszeniu wskazuje natomiast dokonana jeszcze przed przyjęciem przez Polskę Konwencji analiza zjawiska przemocy wobec kobiet zrealizowana przez Agencję Praw Podstawowych (European Union Agency for Fundamental Rights, Violence against women: an EU-wide survey. Main results, Luxembourg 2014). Jako państwa o najwyższym wskaźniku przemocy wskazano kraje skandynawskie – Danię (52%), Finlandię (47%), Szwecję (46%). W Holandii przemocy fizycznej lub psychicznej doświadcza 45% kobiet, we Francji i w Wielkiej Brytanii – 44%. Jeżeli chodzi o Polskę, to w opinii Agencji Praw Podstawowych wobec 19% Polek została zastosowana przemoc, przy czym średnia na skalę unijną wynosi 33%. Wyniki przeprowadzonych badań skłaniają do refleksji nad faktyczną skutecznością szerokich działań prawodawczych mających za przedmiot rozumianą sensu largo politykę antyprzemocową i antydyskryminacyjną.

Opierając się na błędnych, zideologizowanych przesłankach, Konwencja nie przyczynia się do poprawy sytuacji kobiet, będących ofiarami przemocy. Trzeba bowiem zwrócić uwagę, że badania empiryczne jednoznacznie wskazują, że przyczyn przemocy domowej dopatrywać się należy w dekompozycji więzi rodzinnych i tradycyjnych wartości społecznych (R. Kielmans-Ratyńska, K. Walinowicz, T. Zych [red.], Dlaczego potrzebujemy konwencji o prawach rodziny?, Warszawa 2018). Badania prowadzone przez amerykański Departament Sprawiedliwości w latach 1993-2010 dowodzą, że kobiety pozostające w związkach pozamałżeńskich stają się statystycznie częściej ofiarami przemocy ze strony swoich partnerów. W 2010 r. przemoc ze strony partnera występowała w USA czterokrotnie częściej w przypadku kobiet niezamężnych niż w przypadku mężatek. W odniesieniu do gospodarstw domowych z dziećmi ta różnica była jeszcze bardziej ewidentna – przemoc ze strony partnera występowała wobec kobiet niezamężnych ponad 12-krotnie częściej (U.S. Department of Justice: S. Catalano, Intimate Partner Violence, 1993–2010, U.S. Department of Justice, 2012 [revised 2015], s. 2 – opracowanie dostępne w całości pod adresem internetowym:

http://www.bjs.zov/content/pub/pdfipv9310.pdf).

Polska powinna nie tylko wypowiedzieć Konwencję stambulską, ale także promować i bronić na forum międzynarodowym praw rodziny. Rezygnacja z ich obrony oznaczałaby cichą zgodę

na dalszą dekadencję prawa europejskiego, a także na moralną izolację Polski na forum międzynarodowym. Dlatego wypowiedzeniu Konwencji Stambulskiej towarzyszyć powinno wyjście przez władze Rzeczypospolitej z inicjatywą zawarcia Międzynarodowej Konwencji Praw Rodziny. Projekt tekstu Konwencji został przez środowiska inicjujące niniejszą Ustawę przedstawiony rządowi RP. Naturalnymi adresatami konwencji są państwa nieratyfikujące Konwencji stambulskiej.

Projekt Międzynarodowej Konwencji Praw Rodziny (podobnie jak polskie prawo) zawiera również bogaty zestaw instrumentów ochrony przed wewnętrznymi zagrożeniami dla rodziny, na przykład przemocą. W tym zakresie w pełni służy „zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej” (co stanowi deklarowany cel Konwencji stambulskiej).

3. Przewidywane skutki społeczne, gospodarcze, finansowe, polityczne i prawne

Konwencja stambulska jest dziś przedmiotem ataku na rządy prawa, szczególnie wobec państw Europy środkowej. Mimo uznania jej przez bułgarski Trybunał Konstytucyjny za sprzeczną z konstytucyjnymi gwarancjami praw rodziny – władze tego państwa są obok innych wzywane przez Parlament Europejski i Komisję Europejską do zignorowania porządku konstytucyjnego, który mają obowiązek szanować i urzeczywistniać. O ile w Bułgarii w tej sprawie zabrał głos Trybunał, o tyle w najbliższych nam państwach Europy środkowej (wszyscy nasi partnerzy wyszehradzcy, a także Litwa i Łotwa) ciągle odmawiają jej ratyfikacji rządy i parlamenty, nie tylko ze wzgłędów rzeczowych, ałe także konstytucyjnych.

Polska powinna zająć stanowisko solidarne z państwami odmawiającymi ratyfikacji Konwencji stambulskiej, gdyż Europa, w której szanuje się prawa rodziny, jest bezpieczniejsza dla niepodległej Polski. Do tego zobowiązuje nas również Uchwała Sejmu RP „w sprawie suwerenności polskiego prawodawstwa w dziedzinie moralności i kultury”, poparta 11 kwietnia 2003 przez niemal wszystkich posłów PiS, PO i PSL (był jedynie jeden głos wstrzymujący się w tym gronie).

Władze Rzeczypospolitej muszą być również świadome, że stronami tej Konwencji są w większości państwa przyjmujące radykalne ustawodawstwo aborcyjne i homoseksualne, które będą ją wykorzystywały do presji na nasze państwo poprzez opisany w rozdziale IX konwencji „mechanizm monitorujący”. Ustawodawstwo tych państw stoi w sprzeczności znaszym, trudno więc mówić o niezbędnej wspólnocie wartości w tych kwestiach. O praktycznym, a nie teoretycznym, charakterze tego zagrożenia świadczy choćby wspomniane już stanowisko Parlamentu Europejskiego.

Zawarcie Międzynarodowej Konwencji Praw Rodziny zapewni natomiast państwom broniącym praw rodziny struktury współpracy na forum Unii Europejskiej i innych organizacji międzynarodowych, uruchomi solidarną obronę naszych państw przed zagraniczną presją antyrodzinną, umocni suwerenność Rzeczypospolitej, przywróci równowagę w Unii Europejskiej. Przekaże również Europie nasz wspólny dorobek (nie na zasadzie standardu narzucanego, ale proponowanego i komunikowanego), dotyczący wartości, dzięki którym zachowaliśmy naszą tożsamość i zdobyliśmy wolność, która jest fundamentem bezpieczeństwa i współpracy dzisiejszej Europy.

4, Tryb wypowiedzenia umowy

Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, zagadnienie dopuszczalności wypowiedzenia umowy międzynarodowej powinno być przede wszystkim określone w jej własnych postanowieniach (M. N. Shaw, International Law, Cambridge 2008, s. 945 i n.; R. Bierzanek, J. Symonides, Prawo międzynarodowe publiczne, Warszawa 2005, s. 100). Tak też jest w przypadku Konwencji stambulskiej, której art. 80 ust. 1 stanowi, że „Każda Strona może w dowolnym czasie wypowiedzieć niniejszą konwencję, w drodze notyfikacji skierowanej do Sekretarza Generalnego Rady Europy”. Art. 80 ust. 2 Konwencji wskazuje natomiast, że: „Wypowiedzenie staje się skuteczne pierwszego dnia miesiąca następującego po upływie trzech miesięcy od dnia otrzymania notyfikacji przez Sekretarza Generalnego”.

Zgodnie z art. 89 ust. 3 Konstytucji RP, zasady oraz tryb zawierania, ratyfikowania iwypowiadania umów międzynarodowych określa ustawa. Aktualnie .zagadnienie wypowiedzenia umów międzynarodowych jest uregułowane w ustawie z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 109 z późn. zm.; dalej jako: UUM). Zgodnie z art. 3 wskazanej ustawy co do zasady czynności w stosunkach międzynarodowych dotyczących wypowiadania umów międzynarodowych dokonuje minister właściwy do spraw zagranicznych. Niemniej jednak w proces taki zaangażowane są również inne organy władzy publicznej, w tym w szczególności w przypadku umów ratyfikowanych za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie, o których mowa w art. 89 Konstytucji RP, Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej oraz Sejm i Senat. Konwencja ma status umowy międzynarodowej ratyfikowanej za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie (zob. ustawę z dnia 6 lutego 2015 r. o ratyfikacji Konwencji Rady Europy o zapobieganiu i zwałczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej, sporządzonej w Stambule dnia 11 maja 2011 r., Dz. U. z 2015 r. poz. 398.).

Zgodnie z art. 22 ust. I UUM utrata mocy obowiązującej umowy międzynarodowej w stosunku do Rzeczypospolitej Polskiej następuje w sposób przewidziany w umowie międzynarodowej, w szczególności na skutek jej wypowiedzenia, albo w inny sposób dopuszczony przez prawo międzynarodowe. Przedłożenie Prezydentowi RP do wypowiedzenia umowy międzynarodowej, o której mowa w art. 89 ust. 1 Konstytucji RP, jest dokonywane dopiero po uprzednim uzyskaniu zgody wyrażonej ustawowo (art. 22 ust. 3 UUM; zob. też art. 133 ust. 1 pkt | Konstytucji RP). Dodać należy, że odnośnie do ustaw wyrażających taką zgodę Regulamin Sejmu nie przewiduje odrębnego trybu procedowania.

Komitet Inicjatywy Ustawodawczej Tak dła rodziny, nie dla gender na rzecz ustawy Tak dla rodziny, nie dla gender

Opis skutków finansowych wykonania ustawy Tak dla rodziny, nie dla gender

Skutki finansowe wykonania projektowanej ustawy Tak dla rodziny, nie dla gender nie wpłyną zasadniczo na obciążenie budżetu państwa, mogąc się zarazem przyczynić do daleko idących oszczędności. Jedyne koszty wynikające z wykonania projektowanej ustawy wiążą się z obsługą organizacyjno-techniczną Zespołu do spraw opracowania założeń międzynarodowej konwencji o prawach rodziny (dalej: Zespół), jaki ma być na mocy ustawy powołany jako organ doradczy Prezesa Rady Ministrów. Obsługę tę – stosowanie do art. 2 ust. 9 projektu - zapewnić ma Ministerstwo Spraw Zagranicznych. Wskazać należy, że za udział w posiedzeniach Zespołu nie będzie przysługiwało wynagrodzenie, co znacząco redukuje koszty jego funkcjonowania.

Aby dokonać bezpiecznej estymacji z dużym marginesem błędu, przyjęto pesymistyczne założenie, że w trakcie prac nad założeniami konwencji Zespół nie będzie upoważniony do nieodpłatnego korzystania z pomieszczeń należących do zasobów rządowych. Opierając się na przeciętnych dobowych, lub całodziennych, kosztach wynajmu małych sal konferencyjnych w budynkach samorządowych i im podobnych pomieszczeniach administracji publicznej, a także przyjmując założenie, że spotkania zespołu odbywać się będą nie częściej niż dwa razy w miesiącu, oszacowano, że koszty pracy Zespołu w perspektywie rocznej nie będą przekraczać 4800 zł (tj. 200 zł x 2 spotkania w miesiącu x 12 miesięcy).

jednocześnie nałeży zauważyć, że projekt ustawy Tak dła rodziny, nie dla gender przewiduje również wypowiedzenie Konwencji Rady Europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej, sporządzona w Stambule dnia 11 maja 2011 r. (dalej jako: Konwencja stambulska lub Konwencja), co może pociągnąć że sobą obniżenie kosztów publicznych, a zatem stanowi swoisty przychód dla budżetu. Wiąże się to z wygaśnięciem obowiązku raportowego nałożonego w art. 68 Konwencji stambulskiej. Zważywszy na to, że raporty przedkładane do GREVIO są obszernymi dokumentami zawierającymi liczne zestawienia danych o zróżnicowanym charakterze (zob. Report submitted by Poland pursuant to Article 68, paragraph 1 of the Council of Europe Gonvention on preventing and combating violence against women and domestic viołence (Baseline Report), 12 maja 2020, ss. 125 - dokument dostępny pod adresem: https://rm.coe.int/grevio-inf-2020-8-eng/pdfa/16809e5394) to koszt ich powstania,

jakkolwiek nieudostępniony w żadnym publicznie dostępnym źródle, musi być znaczny.

Wynika to również z faktu, że przygotowanie takiego raportu wymaga koordynacji wielu

ośrodków będących dysponentami relewantnych danych -– ministerstw, biura

Pełnomocnika Rządu ds. Równego Traktowania, Państwowej Inspekcji Pracy, Krajowej

Rady Radiofonii i Telewizji oraz mediów publicznych (w sumie 13 podmiotów - zob.

ibidem, s. 7-8). Szacunkowo przyjąć można, że wynosi on nawet ok. 20 000 zł łącznie z kosztem opracowania informacji przez wskazane wyżej podmioty).

Natomiast jeśli chodzi o środki przeznaczane z budżetu państwa na podejmowanie działań uwzględnionych w Konwencji Stambulskiej mających na celu zwalczanie przemocy domowej, przyjęto, że ich wysokość pozostanie bez zmian. Natomiast

Komitet Inicjatywy Ustawodawczej Tak dła rodziny, nie dla gender na rzecz ustawy Tak dła rodziny, nie dla gender

podkreślić należy, że przyjęcie projektu doprowadzi do zaoszczędzenia tych kosztów, które wiążą się z działaniami w sferze edukacji, takimi jak promowanie niestereotypowych ról społeczno-kulturowych (non-stereotyped gender roles), o których mowa w art. 14 Konwencji. Połskie ustawodawstwo przewiduje wachlarz działań zwalczających przemoc domową szerszy od proponowanego w ramach Konwencji - a co za tym idzie, wypowiadając Konwencję państwo polskie nie zmniejszy skali działań na rzecz zwalczania przemocy - trudno więc w chwili obecnej określić, czy zajdą jakiekolwiek znaczące zmiany w strukturze wydatków na działania związane ze zwalczaniem przemocy domowej. Natomiast koszty ewentualnego wdrożenia art. 14 Konwencji mogłyby być bardzo zróżnicowane, w zależności od ich zakresu, niemniej jednak wiązałyby się z zasadniczą zmianą programową w nauczaniu szkolnym, związaną z rezygnacją z edukacji seksualnej typu A, na rzecz edukacji seksualnej typu B lub €. Przypomnieć należy, że same szacunkowe koszty wdrażania agresywnej edukacji seksualnej tylko w Warszawie, realizowanej w ramach dobrowolnych warsztatów i finansowanej z budżetu obywatelskiego, wynieść miały 4.682.000 zł (zob. projekt 1166 | informacje dostępne pod adresem: https: //app.twojbudzet.um.warszawa.pl/projekt/17884), Oznacza to, że w skali całego kraju byłby wielokrotnie wyższy – nawet jeżeli przyjmie się, że koszty proponowane w ramach projektu 1166 były zawyżone.

Bardziej precyzyjne, a zarazem poparte doświadczeniami innych krajów wyobrażenie na temat kosztów, które Polska musiałaby ponieść w związku z wdrożeniem art. 14 Konwencji daje analiza komparatystyczna. Według danych UNESCO w Holandii i Estonii (a zatem w państwie o zbliżonych do Polski doświadczeniach historycznych, infrastrukturze oraz kondycji systemu oświaty) w 2011 roku koszt wdrożenia edukacji seksualnej przypadający na jednego ucznia szacowano jako 33 USD rocznie (UNESCO, Schooł-Based Sexuality Education Programmes. A Cost and Cost-Effectiveness Analysis in Six Countries, Paris 2011, s. 7, 10 oraz 13). Uwzględnić trzeba również fakt, że w Polsce uczniów samych szkół podstawowych jest ok. 3 mln (Główny Urząd Statystyczny, Oświata i wychowanie w roku szkolnym 2018/2019, Warszawa-Gdańsk 2019, s. 76). Przyjąwszy założenie, że uczęszczać na tego rodzaju zajęcia miałyby dzieci jedynie w kłasach 5-8, czyli grupa ok. 1,5 miliona uczniów, to koszt taki wyniósłby prawie 49,5 milionów USD, czyli ok 185,625 mln zł rocznie (wedle kursu NBP - 3,75 zł). Są to pieniądze, które polskie państwo musiałoby wydać na deprawację młodzieży w wieku, w którym ta jest najbardziej podatna na manipulacje. Zaprezentowane wyliczenie ma w istocie charakter niezwykle ostrożny, jeżeli uwzględni się fakt, że z punktu widzenia art. 14 ust. 1 Konwencji stambulskiej rozwiązaniem najbardziej pożądanym jest objęcie edukacją seksualną uczniów na wszystkich poziomach edukacji.

Jakkolwiek obecnie nie ma woli politycznej, by postanowienie to było realizowane, to należy podkreślić, że stanowi ono wiążące zobowiązanie Rzeczypospolitej Polskiej, które w krótszej lub dłuższej perspektywie czasowej będzie musiało zostać zrealizowane.

Tym samym wejście w życie ustawy Tak dla rodziny, nie dla gender przyniesienie korzystne skutki dla budżetu państwa, pozwalając zaoszczędzić koszty związane z obowiązkiem raportowym określonym w art. 68 Konwencji stambulskiej. Jednocześnie uchylone zostanie zobowiązanie do modyfikowania programów szkolnych, o którym mowa w art. 14 Konwencji. Jak już wskazano, jego realizacja to - przy bardzo ostrożnych szacunkach - koszt ok. 185,625 mln zł rocznie.

prof. dr hab. Anna Łabno Wydział Prawa i Administracji UŚ

Opinia w sprawie dopuszczalności wniesienia w drodze obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej „projektu ustawy o wyrażeniu zgody na wypowiedzenie umowy mię-dzynarodowej."

Wyjaśnienie przedstawionego zagadnienia opiera się na analizie regulacji prawnych

zawartych w Konstytucji RP z 1997 r. oraz ustawie z dnia 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli". Konstytucja RP nie przyznaje w sposób bezpośredni prawa podmiotowego obywateli do złożenia inicjatywy ustawodawczej. Zgodnie z art. 118 ust. 2 konstytucji prawo do przysłu-guje grupie 100 tys. obywateli mających prawo wybierania do Sejmu i pomieszczone jest wspólnie z regulacją dotyczącą prawa złożenia inicjatywy ustawodawczej w ogólności. Na-leży również zauważyć, że prawo inicjatywy ustawodawczej nie jest traktowane jako od-rębne prawo podmiotowe.Jednak w żadnej mierze nie oznacza to ograniczonego znacze-nia, które miałby ustrojodawca przypisywać temu prawu zbiorowości obywatelskiej. Taki sposób unormowania tzw. inicjatywy ludowej jest wystarczający dla konstytucyjnego umo-cowania tego uprawnienia i nie umniejsza jego znaczenia ustrojowego.

Ii.

Polskie prawo konstytucyjne nie ma bogatych tradycji w dziedzinie stosowania insty-tucji demokracji bezpośredniej, ale warto wspomnieć, że już w okresie prac nad konstytucją z 1921 r. pojawiły się propozycje wprowadzenia inicjatywy ludowej ostatecznie odrzucone. Aktualnie obowiązująca konstytucja RP jest pierwszym aktem prawnym, który przyznaje obywatelom prawo udziału w procesie legislacyjnym.

. Dla pełnego zobrazowania konstrukcji inicjatywy ludowej w polskiej konstytucji, w tym przede wszystkim znaczenia ustrojowego tej instytucji, trzeba wskazać art. 4 ustawy za-sadniczej. Ustanawia on bowiem podstawową zasadę wykonywania władzy w Polsce, a

1 Dz. U. nr 62, poz. 688, zm. Dz. U. 2014, poz”: 498. mianowicie suwerenności narodu. Prawidłowe wyjaśnienie rozumienia uprawnienia do zło-żenia tzw. ludowej inicjatywy ustawodawczej wymaga odwołania się do istoty realizacji za-sady suwerenności narodu, a więc zasadniczego mechanizmu sprawowania władzy.

Cały sens władzy przyznanej w konstytucji RP podmiotowi suwerenności, zasadza się na jego zwierzchnictwie wobec wszystkich podmiotów. Zasadę tę jednoznacznie ustanawia art. 4 ust 1 konstytucji, gdyż stwierdza, że „Władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu”. Należy zdecydowanie podkreślić znaczenie tej regulacji w procesie in-terpretacji uprawnień przysługujących Narodowi, jako podmiotowi władzy zwierzchniej. Nie chodzi o stwierdzenie, że w konsekwencji każde uprawnienie Naród mógłby realizować, niejako czerpiąc z owego zwierzchnictwa, ale o wskazanie źródła władzy. A więc, wszelka władza pochodzi od Narodu i takie jej ujęcie powinno być uwzględnione w ocenie przyjmo-wanych i obowiązujących regulacji prawnych. Dotyczy to również zagadnienia prawnego, które wynika z przedmiotu niniejszej opinii. Niemniej, nałeży wziąć pod uwagę, że także Naród wykonuje władzę zgodnie z obowiązującą konstytucją, a więc dla ustalenia zakresu jego uprawnień, konieczne jest poddanie analizie kolejnych postanowień ustawy zasadni-czej.

Szczególne znaczenie ma art. 4 ust. 2 konstytucji, który stanowi, że „Naród sprawuje władzę przez swych przedstawicieli lub bezpośrednio”. Omawiany art. 4 wyraźnie rozróżnia pomię-dzy zwierzchnictwem a władzą sprawowaną. Naród sprawuje zwierzchnictwo i jednocześnie władny jest władzę wykonywać, ale czynić to może bądź poprzez przedstawicieli, bądź bez-pośrednio. Trzeba wyraźnie zaznaczyć, że konstytucja na pierwszym miejscu stawia przed-stawicielską formę sprawowania władzy i dopiero w drugiej kolejności przewiduje stosowa-nie instytucji demokracji bezpośredniejż. Takie uregulowanie podyktowane jest przede wszystkim przesłanką racjonalności wykonywania władzy. Natomiast z punktu widzenia udziału Narodu w wykonywaniu władzy jest to stan ograniczenia, przyjęty w konstytucji w konkretnym celu zachowania sprawności i skuteczności działania państwa. Unormowane konstytucyjnie formy wykonywania władzy przez Naród nie są więc równorzędne, ale nie ulega wątpliwości, że także instytucje demokracji bezpośredniej muszą zostać uregulo-wane. Temu obowiązkowi czynią zadość postanowienia art. 118 ust. 2 konstytucji i ustawy o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli(dalej jako ustawa). istotne zna-czenie ma istnienie obowiązku wprowadzenia instytucji demokracji bezpośredniej, a należy to pojmować jako wprowadzenie realnych rozwiązań ustrojowych, mamy bowiem do czy-nienia z wykonywaniem władzy przez suwerena.

2 Szerzej na ten temat K. Działocha, Komentarz do art. 4, w. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komen-tarz, red. L. Garlicki, M. Zubik, t. I, wyd. drugie uzupełnione, Wyd. Sejmowe, Warszawa 2016, s. 221 in. Podsumowując, art. 4 ust. 2 przewiduje udział Narodu w sprawowaniu władzy również w sposób bezpośredni, a więc poprzez stosowanie jednej z instytucji demokracji bezpośred-niej, do których zalicza się wymienione wyżej prawo ustawodawczej inicjatywy ludowej.

Na zakończenie tej części analizy trzeba też zauważyć, że sprawowanie władzy oznacza zdolność do samodzielnego działania w dziedzinie stanowienia prawa. W każdym systemie instytucji państwowych o realności sprawowania władzy decyduje stanowienie prawa. Dla-tego też ustawodawcza inicjatywa ludowa ma fundamentalne znaczenie z punktu widzenia pozycji ustrojowej suwerena zarówno u ujęciu konstytucyjnym, jak i politycznym.

Ill.

1. Konstytucyjna regulacja ustawodawczej inicjatywy ludowej jest bardzo ogólna i poza powołaniem tej instytucji ustrojodawca nie wprowadził żadnych innych postanowień. Pełny zakres unormowania, w tym również kwestie dotyczące zakresu przedmiotowego ini-cjatywy winny więc zostać szczegółowo ujęte w ustawie. Trzeba jednak zwrócić uwagę, że zawarta w art. 118 ust. 2 delegacja do wydania ustawy zawiera jedynie nakaz uregulowania trybu postępowania w sprawie inicjatywy obywatelskiej i poza tym brak jest jakiegokolwiek wskazania dalszych szczegółów. Tak przedmiotowo wyznaczona delegacja ma znaczenie w praktyce interpretacyjnej stosowania inicjatywy ludowej umożliwiając znaczny zakres swobodnej wykładni. Sposób regulacji, zarówno konstytucyjnej, jak i ustawowej pozwala przyjąć, że nie istnieją żadne rodzajowe wyłączenia obywatelskiej inicjatywy ustawodaw-czej, o ile tylko dopuszczalne jest zastosowanie ustawy jako środka realizacji określonego celu. Można na tej podstawie twierdzić, że zakres przedmiotowy obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej jest szeroki.

2. Uchwalona ustawa o obywatelskiej inicjatywie ustawodawczej nie ogranicza się jednakże do formalnego ujęcia procedury i obejmuje również zakres przedmiotowy inicja-tywy. Z istoty inicjatywy ustawodawczej wynika taki zakres przedmiotowy, który pozwala zrealizować funkcję stanowienia prawa i jest ściśle powiązany ze specyfiką ustawy. Konsty-tucja RP różnicuje zakres uprawnień ustawodawczych, co następnie znajduje odzwiercie-dlenie w regulacji ustawowej dotyczącej inicjatywy obywatelskiej.

Zgodnie z art. 3 ustawy „Projekt ustawy nie może dotyczyć spraw, dla których Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zastrzega wyłączną właściwość innych podmiotów, którym przy-sługuje inicjatywa ustawodawcza”. Zacytowana regulacja recypuje jedynie granice wyzna-czone odpowiednimi postanowieniami Konstytucji, która jednoznacznie przyznaje określo-

nym podmiotom wyłączność inicjatywy ustawodawczej. Przykładem takiej wyłączającej re-gulacji są przede wszystkim materie finansowe, jak w szczególności złożenie inicjatywy w sprawie budżetu państwa, czy zaciąganie długu publicznego”.

W doktrynie prawa konstytucyjnego wskazuje się ponadto jeszcze kilka innych możliwych przypadków wyłączeń, których charakter prawny jest jednak całkowicie odmienny. Ze względu na problematykę niniejszej opinii należy przywołać przypadek przedstawiony przez M. Jabłońskiego. Autor ten zwraca uwagę, że wątpliwości w kwestii dopuszczalności zasto-sowania inicjatywy obywatelskiej mogą powstać, gdyby w tej procedurze podjęto próbę wy-boru trybu wyrażenia zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej, której skutkiem mo-głoby być ograniczenie wykonywania suwerenności państwa na rzecz organu lub organiza-cji międzynarodowej (art. 90 Konstytucji RP)”. U podstaw tego rozumowania leży wyłączna kompetencja Sejmu do wyboru procedury wyrażenia zgody na ratyfikację wskazanej wyżej umowy międzynarodowej. Przedstawiony przykład stanowi odrębne zagadnienie i jako taki nie jest bezpośrednio merytorycznie powiązany z przedmiotem rozważań, a więc nie zmie-nia przyjętego założenia o bardzo szerokim zakresie możliwości stosowania obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej.

3. Istotne jest, że kwestia dopuszczalności wykorzystania inicjatywy obywatelskiej do wszczęcia procedury wyrażenia zgody na wypowiedzenie umowy międzynarodowej nie jest w sposób bezpośredni uregulowana w Konstytucji RP i w konsekwencji ostateczne rozstrzy-gnięcie dopuszczalności złożenia obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej w tej materii, za-leżne jest wyłącznie od rodzaju umowy międzynarodowej i pozycji ustrojowej ustawy w polskim systemie źródeł prawa.. To drugie zagadnienie ma już jednak znaczenie wtórne, niemniej trzeba także powołać stosowne ustalenia w tej dziedzinie.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zgodnie z art. 89 ust. 1 Konstytucji wy-powiedzenie umowy międzynarodowej wymaga uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie, jeśli umowa dotyczy materii wymienionych enumeratywnie w tymże postanowieniu ustawy za-sadniczej. Pewne wątpliwości mogłyby się pojawić wówczas, gdyby konkretna umowa nie została ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie, gdyż uznano, że nie spełnia ona warunków przewidzianych w art. 89 ust. 1. A więc zasadne byłoby ewentualnie pytanie,

3 M. Zieliński, Obywatelskie prawo inicjatywy obywatelskiej, w. Realizacja i ochrona konstytucyjnych wolno-ści i praw jednostki w polskim porządku prawnym , red. M. Jabłoński, Wrocław, s. 489-490 i powołana tam literatura. Analogicznie B. Banaszak, konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, 2 wydanie, War-szawa 2012, Legalis, s. 3; P. Chybalski, Komentarz do art. 118 Konstytucji, w: M. Safjan, L. Bosek (red.) Ko-mentarz do Konstytucji RP, t. 2 Warszawa 2016, Legalis, ss. 8 i 11

4 M. Jabłoński, Obywatelskie prawo inicjatywy obywatelskiej, w: B. Banaszak, A. Preisner, Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, Warszawa 2002, s. 647, cyt. za M. Zieliński, Obywatelskie prawo..., s. 489. czy w takiej sytuacji prawidłowe byłoby zastosowanie procedury przewidzianej w art. 89 ust. 1 i posłużenie się ustawą? Pytanie powyższe jest o tyle prawdopodobne, że postano-wienie art. 89 ust. 1, a w szczególności wymienione w nim kryteria zastosowania procedury uchwalenia uprzedniej ustawy są bardzo ogólne i nieprecyzyjnie ujęte. Mogą więc powstać wątpliwości, czy konieczne jest zastosowanie trybu ratyfikacji umowy za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie. W praktyce problem ten wydaje się bardziej teoretyczny, aniżeli realny, jednak przynajmniej dla porządku trzeba o nim wspomnieć. Nie wdając się w szczegółowe analizy, byłabym skłonna przyjąć, że obywatelska inicjatywa ustawodawcza jest dopusz-czalna również w takim przypadku. Art. 89 ust. 1 wyraźnie stanowi, że wypowiedzenie umowy międzynarodowej wymaga uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie, o ile umowa dotyczy materii wymienionych w tym postanowieniu, a więc Konstytucja nie przewiduje żad-nych innych warunków, które miałyby być spełnione. Jest to wystarczający argument, aby przyjąć, że dla zastosowania procedury ustawowej, decydujące znaczenie ma przedmiot umowy. Treść art. 89 ust. 1 przesądza o dopuszczalności złożenia obywatelskiej inicjatywy ustawo-dawczej w sprawie wypowiedzenia umowy międzynarodowej, ponieważ wymagana jest ustawa, która rozpoczyna proces wypowiedzenia umowy. To jest wystarczający warunek, ale zachodzi on tylko wówczas, gdy umowa dotyczy następujących materii: 1/. pokoju, sojuszy, układów politycznych lub układów wojskowych,

2) wolności, praw lub obowiązków obywatelskich określonych w Konstytucji,

3) członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w organizacji międzynarodowej,

4) znacznego obciążenia państwa pod względem finansowym,

5) spraw uregulowanych w ustawie lub w których Konstytucja wymaga ustawy. Nie w każdym więc przypadku obowiązywania umowy międzynarodowej dopuszczalne by-łoby jej wypowiedzenie z zastosowaniem obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej. Sama czynność zawarcia umowy międzynarodowej lub jej wypowiedzenia nie jest aktem stano-wienia prawa, którego dotyczy obywatelska inicjatywa ustawodawcza. Znaczenie polityczne i społeczne przedmiotu umowy międzynarodowej jest czynnikiem przesądzającym o obo-wiązku zastosowania procedury ratyfikacji za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie. Zgod-nie z art. 91 ust. 2 Konstytucji umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Szczególne znaczenie wskazanej wyżej umowy jest doktrynalnym i polityczno-prawnym uzasadnieniem uprawnienia obywateli do inicjatywy ustawodawczej. Może być ona realizowana na warunkach, których charakterystyka została wyżej przedstawiona.

dr hab. nauk prawnych Jacek Zaleśny Warszawa, 19 marca 2020 r. konstytucjonalista Uniwersytet Warszawski

Temat opinii prawnej: prawo wniesienia w drodze obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej projektu ustawy o wyrażeniu zgody na wypowiedzenie umowy międzynarodowej

Tezy opinii

1. Prawo inicjatywy ustawodawczej to materia konstytucyjna, zarówno w zakresie strony podmiotowej, jak i przedmiotowych ograniczeń wykonywania inicjatywy ustawodawczej.

2. Stronę podmiotową prawa inicjatywy ustawodawczej ustrojodawca ustalił w art. 118 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). W sposób enumeratywny wyliczył w nim podmioty uprawnione do wykonania inicjatywy ustawodawczej. Jednym z nich jest grupa co najmniej 100 000 obywateli mających prawo wybierania do Sejmu.

3. Przedmiotowe ograniczenia wykonywania inicjatywy ustawodawczej są materią konstytucyjną. Jako ograniczenia konstytucyjnego prawa inicjatywy ustawodawczej są bezpośrednio wyliczone w przepisach konstytucyjnych. W ich zakresie ustrojodawca nie dopuszcza ustawowego rozszerzenia katalogu zagadnień podlegających podmiotowym ograniczeniom. Jako ograniczenia konstytucyjnego prawa nie podlegają też wykładni rozszerzającej, w tym – w procesie stosowania prawa.

4. W zakresie inicjatywy ustawodawczej obejmującej projekt ustawy o wyrażeniu zgody na wypowiedzenie umowy międzynarodowej, ustrojodawca nie dopuszcza ograniczeń podmiotowych. Przedmiotowego prawa ani nie zastrzega konkretnemu podmiotowi inicjatywy ustawodawczej, ani też określone podmioty inicjatywy ustawodawczej nie zostały pozbawione tego prawa.

5. Brak odmiennych regulacji w zakresie wykonania inicjatywy ustawodawczej obejmującej projekt ustawy o wyrażeniu zgody na wypowiedzenie umowy międzynarodowej oznacza, że zastosowanie mają przepisy ogólne art. 118 Konstytucji RP. Na ich podstawie grupa co najmniej 100 000 obywateli mających prawo wybierania do Sejmu (tak samo, jak każdy inny podmiot inicjatywy ustawodawczej) ma prawo wnieść do Sejmu projekt ustawy o wyrażeniu zgody na wypowiedzenie umowy międzynarodowej.

Przedmiot opinii

Przedmiotem opinii jest ocena, czy grupa co najmniej 100 000 obywateli mających prawo wybierania do Sejmu ma prawo wnieść do Sejmu projekt ustawy o wyrażeniu zgody na wypowiedzenie umowy międzynarodowej.

Podstawa prawna

Na podstawę normatywną opinii składają się przepisy Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz ustawy z 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli (Dz.U. z 2018 r., poz. 2120).

Analiza stanu prawnego Podmioty inicjatywy ustawodawczej zostały wyliczone w art. 118 Konstytucji RP. Składają się na nie: posłowie, Senat, Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, Rada Ministrów oraz grupa co najmniej 100 000 obywateli mających prawo wybierania do Sejmu. Jest to wyliczenie o charakterze enumeratywnym, co oznacza, że w drodze innych przepisów niż konstytucyjne nie może ulec zmianie.

Ustrojodawca nie przewiduje ograniczeń temporalnych co do wykonywania prawa inicjatywy ustawodawczej. Nie są one dopuszczone nawet w okresie obowiązywania w państwie jednego ze stanów nadzwyczajnych. Wówczas – na zasadzie art. 228 ust. 6 Konstytucji RP – nie można zmienić ordynacji wyborczych do Sejmu, Senatu i organów samorządu terytorialnego, ustawy o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawy o stanach nadzwyczajnych (jak również Konstytucjj RP). Nie ma natomiast przeciwwskazań konstytucyjnych dla wniesienia w tym czasie do Sejmu projektu ustawy dotyczącego któregoś z tych zagadnień. Odróżnia się bowiem dopuszczalne w realizacji prawo wykonania inicjatywy ustawodawczej od zabronionego w stanie nadzwyczajnym działania Sejmu polegającego na uchwaleniu zmian w przywołanych ustawach.

Jak podkreśla się w doktrynie prawa, co zarazem nie budzi kontrowersji, podmioty prawa inicjatywy ustawodawczej są równe wobec siebie, w sensie prawnym, a inicjatywa ustawodawcza ma charakter uniwersalny". Oznacza to, że jeżeli w innym przepisie Konstytucji RP kwestii nie uregulowano odmiennie, to każdy z wymienionych w art. 118 Konstytucji RP podmiotów inicjatywy ustawodawczej może wnieść do Sejmu dowolny projekt ustawy. Co to zasady, żaden z podmiotów nie jest ani uprzywilejowany, ani dyskryminowany. Nie wyklucza się także tzw. równoległego wykonania inicjatywy ustawodawczej co do podobnego zakresu spraw przez kilka podmiotów inicjatywy ustawodawczej. Wykonanie inicjatywy ustawodawczej w danym zakresie przez jeden z podmiotów inicjatywy ustawodawczej ani nie biokuje, ani w inny sposób nie wpływa na wykonanie inicjatywy ustawodawczej przez inny podmiot inicjatywy ustawodawczej.

Wszelkie odstępstwa od uniwersalnego charakteru inicjatywy ustawodawczej w odniesieniu do określonych kategorii projektów ustaw muszą mieć bezpośrednie umocowanie w przepisach konstytucyjnych i nie można ich domniemywać?. Regulacje szczegółowe względem art. 118 Konstytucji RP zawarte są w art. 221 Konstytucji. Zgodnie z nim w zakresie ustawy budżetowej, ustawy o prowizorium budżetowym, zmiany ustawy budżetowej, ustawy o

1 L. Garlicki, Komentarz do art. 118 Konstytucji, [w:] L. Garlicki (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. ll, Warszawa 2001, s. 13-14; P. Chybalski, Komentarz do art. 118 Konstytucji, [w:] M. Safjan, L. Bosek (red.), Konstytucja RP. Tom II. Komentarz. Art. 87-243, Warszawa 2016, s. 468. 2 M. Wiącek, Komentarz do art. 89 Konstytucji, [w:] M. Safjan, L. Bosek (red.), Konstytucja RP. Tom Il. Komentarz. Art. 87-243, Warszawa 2016, s. 112. zaciąganiu długu publicznego oraz ustawy o udzielaniu gwarancji finansowych przez państwo inicjatywa ustawodawcza przysługuje wyłącznie Radzie Ministrów. W tym zatem zakresie niedopuszczalna jest inicjatywa ustawodawcza m.in. grupy co najmniej 100 000 obywateli mających prawo wybierania do Sejmu.

Z kolei na zasadzie art. 235 Konstytucji RP, projekt ustawy o zmianie Konstytucji może przedłożyć co najmniej 1/5 ustawowej liczby posłów, Senat lub Prezydent Rzeczypospolitej. Oznacza to m.in., że takiego projektu ustawy nie mogą wnieść do Sejmu obywatele.

Innych ograniczeń przedmiotowych w zakresie wykonywania inicjatywy ustawodawczej obowiązująca Konstytucia RP z 2 kwietnia 1997 r. nie dopuszcza. W tym kontekście trzeba odnieść się do odnotowanych w doktrynie prawa rozbieżności interpretacyjnych dotyczących ustaw, o których mowa jest w art. 25 ust. 5 Konstytucji RP. Zgodnie z nim stosunki między Rzecząpospolitą Polską a innymi kościołami oraz związkami wyznaniowymi określają ustawy uchwalone na podstawie umów zawartych przez Radę Ministrów z ich właściwymi przedstawicielami. Niektórzy badacze wskazują, iż inicjowanie w tym zakresie postępowania ustawodawczego przez inny podmiot niż Rada Ministrów byłoby „niesłuszną praktyką”. Tym niemniej, podzielić należy stanowisko wyrażone przez M. Olszówkę w poświęconej tym kwestiom monografii, że art. 25 Konstytucji RP nie zawiera podstaw normatywnych do wyłączenia kompetencji pozostałych podmiotów inicjatywy ustawodawczej wymienionych w art. 118 Konstytucji RP” i jako taki nie może być podstawą do ograniczania prawa inicjatywy ustawodawczej podmiotów wyliczonych w art. 118 Konstytucji RP.

3T. J. Zieliński, Regulacja stosunków między państwem a związkami wyznaniowymi w trybie art. 25 ust. 5 Konstytucji RP, „Państwo i Prawo” 2003, nr 7, s. 53. Podobnie (z adnotacją, że jest to pogląd „do dyskusji”) A. Szmyt, Obywatelska inicjatywa ustawodawcza, „Gdańskie Studia Prawnicze” 1998, t. Il, s. 150; także P. Uziębło, Ustawa z 1999 roku o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli, „Przegląd Sejmowy” 2000, Nr 4, s. 52. Polemicznie z tym stanowiskiem zob. P. Chybalski, Komentarz do art, 118 Konstytucji, [w:] M. Safjan, L. Bossk (red.), Konstyłucja RP. Tom li. Komentarz. Art. 87-243, Warszawa 2016, s. 475-476.

+ M. Olszówka, Ustawy wyznaniowe. Art. 25 ust. 5 Konstytucji RP – próba interpretacji, Warszawa 2010, s. 69. Ustrojodawca nie dopuszcza także, aby w drodze ustawy doszło do ograniczenia obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej. Zawarte przez niego w art. 118 ust. 2 Konstytucji RP odesłanie do ustawy dotyczy wyłącznie „trybu postępowania” w sprawie wykonania obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej. „Tryb postępowania” to regulacja całokształtu czynności związanych z wykonywaniem obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej” i nie mieści w sobie możliwości ingerowania przez ustawodawcę w materię obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej. Jak podkreśla się w doktrynie prawa i jest to stanowisko reprezentatywne dla polskiej doktryny prawa, w świetle przepisów Konstytucji RP niedopuszczalne jest ustawowe ograniczenie materii, których mogłaby dotyczyć inicjatywa ustawodawcza w wykonaniu grupy obywateli* i takich ograniczeń nie zawarto w ustawie z 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli.

Analizując prawo wniesienia przez obywateli do Sejmu projektu ustawy (w tym – projektu ustawy o wyrażeniu zgody na wypowiedzenie umowy międzynarodowej) nie można abstrahować od rudymentów ustrojowych. Obywatelska inicjatywa ustawodawcza jest jednym z kluczowych przejawów realizacji przez Naród swojej władzy zwierzchniej (art. 4 Konstytucji RP). Władza zwierzchnia należy do Narodu, który swoją władzę sprawuje przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio. Obywatelska inicjatywa ustawodawcza jest formą bezpośredniego sprawowania władzy przez Naród i jako taka ma szczególne umocowanie w aksjologii polskiego ustroju. Wobec powyższego, interpretacje contra legem marginalizujące zdolność Narodu do korzystania ze swoich suwerennych praw, czyniące z nich atrapę ustrojową, podważałyby podstawy ustrojowe państwa i jako takie są niedopuszczalne.

Konkluzja

5 L. Garlicki, Komentarz do art. 118 Konstytucji, [w:) L. Garlicki (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. li, Warszawa 2001, s. 19.

8 A. Szmyt, Obywatelska inicjatywa ustawodawcza, „Gdańskie Studia Prawnicze” 1998, t. Ill, s. 150. Podobnie L. Garlicki, Komentarz do art. 118 Konstytucji, [w:| L. Garlicki (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. I, Warszawa 2001, s. 20. Na zasadzie art. 118 Konstytucji RP obywatelska inicjatywa ustawodawcza jest jedną z postaci inicjatywy ustawodawczej. Z wyjątkiem zagadnień uregulowanych odrębnie w przepisach Konstytucji RP, jej przedmiot jest taki sam, jak przedmiot inicjatywy ustawodawczej wykonywanej przez pozostałe podmioty wyliczone w art. 118 Konstytucjj RP. Jedyne przedmiotowe ograniczenia, jakie przewiduje się w przepisach Konstytucji RP, to te z art. 221 Konstytucji RP, dotyczące tzw. zagadnień budżetowych i zastrzeżone dla wyłącznej inicjatywy ustawodawczej Rady Ministrów. Innych materialnych dopuszcza. Oznacza to, że m.in. nie dopuszcza podmiotowych ograniczeń w zakresie wniesienia do Sejmu projektu ustawy o wyrażeniu zgody na wypowiedzenie umowy międzynarodowej. Taki projekt ustawy może wnieść do Sejmu każdy z podmiotów wymienionych w art. 118 Konstytucji RP, w tym grupa co najmniej 100 000 obywateli mających prawo wybierania do Sejmu, może wnieść do Sejmu projekt ustawy o wyrażeniu zgody na wypowiedzenie umowy międzynarodowej. Korelatem prawa obywateli do wykonania inicjatywy ustawodawczej jest obowiązek Sejmu w postaci rozpatrzenia projektu ustawy.

dr hab. Jacek Zaleśny Uniwersytet Warszawski (opinia wyraża pogląd jej Autora)

WYDZIAŁ OBZŁUGI PREZYDIUM SEJMU J | 3 L.dz. .Śf3 WP 0920-6820...

Data wpływu A804.:.2222......

Komitet Inicjatywy Ustawodawczej

MA SEKRETARIAT Tak dła rodziny, nie dla gender SA YPŁYNEE dy j i ; uł. Wspólna 61/105 18. 08, Ź Ma | 00-687 Warszawa m Wydział Podawczy Marszałek Sejmu

18. 08, 2020 Rzeczypospolitej Polskiej 75 af soo 00-902 Warszawa ha ZAWIADOMIENIE

O UTWORZENIU KOMITETU INICJATYWY USTAWODAWCZEJ TAK DLA RODZINY, NIE DLA GENDER

Działając jako pełnomocnik Komitetu Inicjatywy Ustawodawczej Tak dla rodziny, nie dla gender, na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli (Dz.U. z 2018 r., poz. 2120), niniejszym zawiadamiam o utworzeniu Komitet Inicjatywy Ustawodawczej Tak dia rodziny, nie dła gender na rzecz ustawy Tak dła rodziny, nie dla gender z siedzibą przy ul. Wspólnej 61/105, 00-687 Warszawa (dalej jako Komitet).

a) pełnomocnikiem Komitetu będzie:

uzeuŃadnasynzuunaunanori prego iozatftnocgi any tou opo aad za ouszropaeupanbSGaNE )

Jednocześnie, na podstawie art. 6 ust. 2 pkt 3 WZYZAM ustawy, yet że

zam. „ | p Tana PEN a -

PESEL: ..r............... i

b) zastępcą pełnomocnika Komitetu będzie: KADM (r... awiiowsKa: REGA "ONA Do p a maa PESEL: aaa | ; -

Ponadto załączam:

1/2

c) oświadczenie o przystąpieniu do komitetu oraz powołaniu pełnomocnika Komitetu i jego zastępcy (zał. 3),

d) oświadczenie o wyrażeniu zgody na powołanie na funkcję pełnomocnika Komitetu (zał. 4),

e) oświadczenie o wyrażeniu zgody na powołanie na funkcję zastępcy pełnomocnika Komitetu (zał. 5).

W związku z powyższym wnoszę o wydanie postanowienia o przyjęciu p zawiadomienia. /

2/2

em.

SĄ

Warszawa, 16 września 2020 r.

Marek Jurek

Pełnomocnik Komitetu Inicjatywy Ustawodawczej Tak dła rodziny, nie dla gender

na rzecz ustawy Tak dla rodziny, nie dla gender

SEKRETARIAT MARSZAŁKA SEJMU

–EEYNISŁ – Sz. P. Elżbieta Witek

18. 09. 2020 | Marszałek Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej

W związku z wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych zawiadomienia o utworzeniu Komitetu Inicjatywy Ustawodawczej Tak dla rodziny, nie dla gender na rzecz ustawy Tak dla rodziny, nie dla gender sformułowanym w piśmie z 1 września 2020 r, znak: BPSP-020-3(J)/20, doręczonym 7 września 2020 r. załączam opis skutków finansowych wykonania ustawy Tak dla rodziny, nie dla gender.

Załącznik: Opis skutków finansowych wykonania ustawy Tak dła rodziny, nie dla gender

Z poważaniem,

RES] 4

gaa | Pa wywu....kf.8. Zd

> - a_ . Bozok id yz CJE OOP LLTDEEPGR

Komitet Inicjatywy Ustawodawczej Tak dła rodziny, nie dla gender na rzecz ustawy Tak dla rodziny, nie dła gender

Opis skutków finansowych wykonania ustawy Tak dla rodziny, nie dla gender

Skutki finansowe wykonania projektowanej ustawy Tak dla rodziny, nie dla gender nie wpłyną zasadniczo na obciążenie budżetu państwa, mogąc się zarazem przyczynić do daleko idących oszczędności. Jedyne koszty wynikające z wykonania projektowanej ustawy wiążą się z obsługą organizacyjno-techniczną Zespołu do spraw opracowania założeń międzynarodowej konwencji o prawach rodziny (dalej: Zespół), jaki ma być na mocy ustawy powołany jako organ doradczy Prezesa Rady Ministrów. Obsługę tę - stosowanie do art. 2 ust. 9 projektu - zapewnić ma Ministerstwo Spraw Zagranicznych. Wskazać należy, że za udział w posiedzeniach Zespołu nie będzie przysługiwało wynagrodzenie, co znacząco redukuje koszty jego funkcjonowania.

Jednocześnie należy zauważyć, że projekt ustawy Tak dla rodziny, nie dła gender przewiduje również wypowiedzenie Konwencji Rady Europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej, sporządzona w Stambule dnia 11 maja 2011 r. (dalej jako: Konwencja stambulska iub Konwencja), co może pociągnąć ze sobą obniżenie kosztów publicznych, a zatem stanowi swoisty przychód dla budżetu. Wiąże się to z wygaśnięciem obowiązku raportowego nałożonego w art. 68 Konwencji stambulskiej. Zważywszy na to, że raporty przedkładane do GREVIO są obszernymi dokumentami zawierającymi liczne zestawienia danych o zróżnicowanym charakterze (zob. Report submitted by Poland pursuant to Article 68, paragraph 1 of the Council of Europe Convention on preventing and combating violence against women and domestic violence (Baseline Report), 12 maja 2020, ss. 125 - dokument dostępny pod adresem: https://rm.coe.int/grevio-inf-2020-8-eng/pdfa/16809e5394) to koszt ich powstania, jakkolwiek nieudostępniony w żadnym publicznie dostępnym źródle, musi być znaczny. Wynika to również z faktu, że przygotowanie takiego raportu wymaga koordynacji wielu ośrodków będących dysponentami relewantnych danych - ministerstw, biura Pełnomocnika Rządu ds. Równego Traktowania, Państwowej Inspekcji Pracy, Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji oraz mediów publicznych (w sumie 13 podmiotów - zob. ibidem, s. 7-8). Szacunkowo przyjąć można, że wynosi on nawet ok. 20 000 zł (łącznie z kosztem opracowania informacji przez wskazane wyżej podmioty).

Komitet Inicjatywy Ustawodawczej Tak dla rodziny, nie dla gender na rzecz ustawy Tak dla rodziny, nie dla gender

podkreślić należy, że przyjęcie projektu doprowadzi do zaoszczędzenia tych kosztów, które wiążą się z działaniami w sferze edukacji, takimi jak promowanie niestereotypowych ról społeczno-kulturowych (non-stereotyped gender roles), o których mowa w art. 14 Konwencji. Polskie ustawodawstwo przewiduje wachlarz działań zwalczających przemoc domową szerszy od proponowanego w ramach Konwencji - a co za tym idzie, wypowiadając Konwencję państwo polskie nie zmniejszy skali działań na rzecz zwalczania przemocy - trudno więc w chwili obecnej określić, czy zajdą jakiekolwiek znaczące. zmiany w strukturze wydatków na działania związane ze zwalczaniem przemocy domowej. Natomiast koszty ewentualnego wdrożenia art. 14 Konwencji mogłyby być bardzo zróżnicowane, w zależności od ich zakresu, niemniej jednak wiązałyby się z zasadniczą zmianą programową w nauczaniu szkolnym, związaną z rezygnacją z edukacji seksualnej typu A, na rzecz edukacji seksuałnej typu B lub C. Przypomnieć nałeży, że same szacunkowe koszty wdrażania agresywnej edukacji seksualnej tylko w Warszawie, realizowanej w ramach dobrowolnych warsztatów i finansowane? z budżetu obywatelskiego, wynieść miały 4.682.000 zł (zob. projekt 1166

informacje dostępne pod adresem: https: //app.twojbudzetum.warszawa.pl/projekt/17884). Oznacza to, że w skali całego kraju byłby wielokrotnie wyższy - nawet jeżeli przyjmie się, że koszty proponowane w ramach projektu 1166 były zawyżone.

Bardziej precyzyjne, a zarazem poparte doświadczeniami innych krajów wyobrażenie na temat kosztów, które Polska musiałaby ponieść w związku z wdrożeniem art. 14 Konwencji daje analiza komparatystyczna. Według danych UNESCO w Holandii i Estonii (a zatem w państwie o zbliżonych do Polski doświadczeniach historycznych, infrastrukturze oraz kondycji systemu oświaty) w 2011 roku koszt wdrożenia edukacji seksualnej przypadający na jednego ucznia szacowano jako 33 USD rocznie (UNESCO, School-Based Sexuality Education Programmes. A Cost and Cost-Effectiveness Analysis in Six Countries, Paris 2011, s. 7, 10 oraz 13). Uwzględnić trzeba również fakt, że w Polsce uczniów samych szkół podstawowych jest ok. 3 mln (Główny Urząd Statystyczny, Oświata i wychowanie w roku szkolnym 2018/2019, Warszawa-Gdańsk 2019, s. 76). Przyjąwszy założenie, że uczęszczać na tego rodzaju zajęcia miałyby dzieci jedynie w klasach 5-8, czyli grupa ok. 1,5 miliona uczniów, to koszt taki wyniósłby prawie 49,5 milionów USD, czyli ok 185,625 mln zł rocznie (wedle kursu NBP - 3,75 zł). Są to pieniądze, które polskie państwo musiałoby wydać na deprawację młodzieży w wieku, w którym ta jest najbardziej podatna na manipulacje. Zaprezentowane wyliczenie ma w istocie charakter niezwykle ostrożny, jeżeli uwzględni się fakt, że z punktu widzenia art. 14 ust. 1 Konwencji „stambulskiej rozwiązaniem najbardziej pożądanym jest objęcie edukacją seksualną uczniów na wszystkich poziomach edukacji. Jakkolwiek obecnie nie ma woli politycznej, by postanowienie to było realizowane, to należy podkreślić, że stanowi ono wiążące zobowiązanie Rzeczypospolitej Polskiej, które w krótszej lub dłuższej perspektywie czasowej będzie musiało zostać zrealizowane.

Tym samym wejście w życie ustawy Tak dla rodziny, nie dla gender przyniesienie korzystne skutki dla budżetu państwa, pozwalając zaoszczędzić koszty związane z obowiązkiem raportowym określonym w art. 68 Konwencji stambulskiej. jednocześnie uchylone zostanie zobowiązanie do modyfikowania programów szkolnych, o którym mowa w art. 14 Konwencji. Jak już wskazano, jego realizacja to - przy bardzo ostrożnych szacunkach - koszt ok. 185,625 mln zł rocznie.

POSTANOWIENIE NR 4+- MARSZAŁKA SEJMU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ z dnia 6 wrzedwa 2020 r.

o przyjęciu zawiadomienia o utworzeniu Komitetu Inicjatywy Ustawodawczej Tak dla rodziny, nie dla gender na rzecz ustawy Tak dla rodziny, nie dla gender

Na podstawie art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli (Dz. U. z 2018 r. poz. 2120) postanawiam o przyjęciu zawiadomienia o utworzeniu Komitetu Inicjatywy Ustawodawczej Tak dla rodziny, nie dla gender na rzecz ustawy Tak dla rodziny, nie dła gender.

| MARS ĄK SErMU

Elżbieta Witek

e 22 Warszawa b września 2020 r. SZEF KANCELARII SEJMU

BPSP – 020 – 3(40)/20

Pani Elżbieta WITEK

Marszałek Sejmu

GWNA (AM Worwich |

Przedkładam w załączeniu projekt postanowienia Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej o przyjęciu zawiadomienia o utworzeniu Komitetu Inicjatywy Ustawodawczej Tak dla rodziny, nie dla gender na rzecz ustawy Tak dla rodziny, nie dla gender, zwanego dalej „Komitetem”,

z uprzejmą prośbą o jego podpisanie.

Zawiadomienie o utworzeniu Komitetu zostało wniesione do Marszałka Sejmu w dniu 18 sierpnia 2020 r. W związku z niespełnieniem przez zawiadomienie wymogu formalnego wynikającego z art. 118 ust. 3 Konstytucji RP, Marszałek Sejmu pismem z dnia 1 września 2020 r. wystąpił do Pełnomocnika Komitetu o usunięcie, w terminie 14 dni od otrzymania wezwania, braku formalnego zawiadomienia polegającego na braku określenia skutków

finansowych.

Termin wynikający z art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli (Dz. U. z 2018 r. poz. 2120), zwanej dalej „ustawą”, został zachowany i w dniu 18 września 2020 r. wpłynęło do Marszałka Sejmu pismo Pełnomocnika Komitetu usuwające braki formalne zawiadomienia. W wykonaniu wezwania Marszałka

Sejmu, Pełnomocnik Komitetu określił skutki finansowe.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż spełnione zostały wszystkie wymogi wynikające z Konstytucji RP, regulaminu Sejmu oraz ustawy, niezbędne do wydania

postanowienia o przyjęciu zawiadomienia o utworzeniu Komitetu Inicjatywy Ustawodawczej. Wobec powyższego uprzejmie proszę o podpisanie przez Panią Marszałek postanowienia o przyjęciu zawiadomienia o utworzeniu Komitetu Inicjatywy Ustawodawczej Tak dla rodziny, nie dla gender na rzecz ustawy Tak dla rodziny, nie dla gender. Termin do wydania niniejszego

postanowienia upływa w dniu 2 października 2020 r. ję 2 (o MM,

SZEF KANCELARII SEJMU

Agnieszka Ktczmarska

WYDZIAŁ OBSŁUGI PREZYDIUM §

| | RRC. Ga wpływu A. MQ

Warszawa, 28 grudnia 2020 r.

Komitet Inicjatywy Ustawodawczej Tak dla rodziny, nie dla gender

uł. Wspólna 61/105

00-687 Warszawa

Sz. P. Elżbieta Witek

| A m i 00-902 Warszawa

ZAWIADOMIENIE O WNIESIENIU OBYWATELSKIEGO PROJEKTU USTAWY WRAZ Z WYMAGANĄ LICZBĄ PODPISÓW

Działając jako pełnomocnik Komitetu Inicjatywy Ustawodawczej Tak dla rodziny, nie dla gender, na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli (Dz.U. z 2018 r., poz. 2120), wnoszę projekt ustawy Tak dla rodziny, nie dła gender wraz z wykazem obywateli popierających projekt w szacowanej liczbie ok. 150 000 podpisów.

Jednocześnie wskazuję, że w pracach Sejmu i Senatu RP nad projektem ustawy Tak dla rodziny, nie dla gender Komitet reprezentować będzie Marek Jurek - Pełnomocnik Komitetu Inicjatywy Ustawodawczej Tak dła rodziny, nie dla gender; a w jego zastępstwie Karolina Pawłowska - Zastępca Pełnomocnika Komitetu Inicjatywy Ustawodawczej Tak dła rodziny, nie dla gender.

Załączniki:

- projekt ustawy Tak dła rodziny, nie dla gender wraz z uzasadnieniem

- wykaz obywateli popierających projekt

JKA

KANCELARIA SEJMU wydział Podawczy

| 28 12. 2020

KIE NZAEZYO, IA mia jaa ri

WPŁYNĘŁO

= m Z ZL mm 20 z m OE -zpz"rriCH

SEKRETARIAŃ 2-CY SZEFA 3 e WYDZIAŁ OBSŁUGI PREZYDIUM 2080 L.dz. „B.A... SE | M Data wpływO AOR ROLA paiarotnaenow BIURO ANALIZ SEJMOWYCH AEECZYPOSPOWIEJ POLSKIEJ KANCELARII SEJMU Warszawa, 8 lutego 2021 r. BAS-WAPM-215/21 Pani Elżbieta Witek

Marszałek Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej

Opinia w sprawie zgodności z prawem Unii Europejskiej obywatelskiego projektu ustawy „Tak dla rodziny, nie dła gender” (pełnomocnik Komitetu Inicjatywy Ustawodawczej: pan Marek Jurek)

Na podstawie art. 34 ust. 9 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 roku – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (Monitor Polski z 2012 r. poz. 32, ze zmianami) sporządza się następującą opinię:

I. Przedmiot projektu ustawy

Przedmiotem projektowanej ustawy jest wyrażenie zgody na wypowiedzenie przez Prezydenta RP Konwencji Rady Europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej podpisanej w Stambule, 11 maja 2011 r., zwanej dalej Konwencją!, a także opracowanie projektu nowej konwencji w zakresie ochrony „rodziny i ich członków przed negatywnymi zjawiskami, w tym zjawiskami przemocowymi” (preambuła).

! Council of Europe Treaty Series/Conseil de l'Europe. Sćrie des traitćs nr 210. Zob. tekst Konwencji w językach oficjalnych (angielskim i francuskim), a także dokumenty z nią związane (Sprawozdanie wyjaśniające, zastrzeżenia i deklaracje państw, które podpisały Konwencję lub stały się jej stronami) i informacja o statusie prawnym Konwencji dostępne w elektronicznej bazie danych Rady Europy pod adresami: hnp://www.conventions.coe.int/ Treary/Commun/QueVoulezVous.asp?NT=210%CM=8%£DF=27/11/20142£CL= ENG/

http://www.conventions.coe.int/Trealy /Commun/QueVoulezVous.asp?CL=FRE£CM=88£NT=2106:DF=27/11/ 2014 Dokumentacja Konwencji dostępna jest tam również w językach niemieckim, rosyjskim i włoskim.

ul. Zagórna 3, 00-441 Warszawa » tel. (22) 624 09 71, 694 17 27, faks(22) 094 1865 * www.bas.sejm.gov.pl

rodzicielskich według ich decyzji, z uwzględnieniem dopełniających się ról kobiet i mężczyzn, wreszcie na potrzebę wzmocnienia rozwiązań organizacyjnych istniejących w prawie polskim i powtórzonych w Konwencji. Podkreśla się też znaczenie silnych więzi rodzinnych w zakresie profilaktyki zjawisk patologicznych, w tym przemocowych. Ponadto dokonuje się tutaj negatywnej oceny obowiązującej Konwencji jako aktu nieefektywnego, nacechowanego rozwiązaniami ideologicznymi, które nie tylko nie służą zamierzonej ochronie, ale nasilają zjawiska przemocowe (dodatkowe racje leżące u podstaw krytycznej oceny Konwencji znajdują się w uzasadnieniu). W preambule wskazuje się też z jednej strony na konieczność wypowiedzenia Konwencji, z drugiej utrzymania w mocy rozwiązań zawartych w rozdz. [V-VI Konwencji (IV – Ochrona i wsparcie (art. 18-28), V – Prawo materialne (art. 29-

48), VI – Dochodzenie, ściganie, prawo proceduralne i środki ochronne (art. 49-

58).

W art. 1 projektu wyraża się zgodę na wypowiedzenie Konwencji. W art. 2 tworzy się Zespół do spraw opracowania założeń międzynarodowej konwencji o prawach rodziny o statusie organu doradczego Prezesa Rady Ministrów, określa się jego kadencję (3 lata), kompetencje (w gruncie rzeczy składniki materialne treści przyszłych założeń konwencyjnych) i skład (rządowo-obywatelski) oraz ustala tryb działania Zespołu i efekt końcowy jego prac (założenia konwencji).

Ustawa ma wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (art. 3 projektu). Do projektu dołączono uzasadnienie.

II. Stan prawa Unii Europejskiej w materii objętej projektem ustawy

Konwencja jest otwarta do podpisu i zawarcia dla państw i Unii Europejskiej (art. 75). Spośród państw członkowskich Konwencją związały się Austria, Belgia, Chorwacja, Cypr, Dania, Estonia, Finlandia, Francja, Grecja, Hiszpania, Irlandia, Luksemburg, Malta, Niderlandy, Niemcy, Polska, Portugalia, Rumunia, Słowenia, Szwecja, Włochy. Część z nich złożyła zastrzeżenia i/lub deklaracje interpretacyjne (Belgia, Chorwacja, Cypr, Czechy, Dania, Estonia, Finlandia, Francja, Grecja, Hiszpania, Irlandia, Litwa, Łotwa, Malta, Niemcy, Polska, Rumunia, Słowenia, Szwecja). Ponadto niektóre złożyły sprzeciwy do zastrzeżeń złożonych przez inne państwa członkowskie (np. sprzeciwy zwykłe Austrii, Finlandii, Niderlandów i Szwecji wobec zastrzeżenia Polski). Nie są stroną Konwencji Bułgaria, Czechy, Litwa, Łotwa, Słowacja i Węgry (stan na 8 lutego 2021 r.).

Na mocy art. 75 Konwencji została ona podpisana przez Unię Europejską. Z perspektywy prawa unijnego podstawą prawną podpisania Konwencji stały się dwie decyzje Rady, co jest ewenementem prawnym. Pierwszą z nich była decyzja Rady (UE) 2017/865 z dnia 11 maja 2017 r. w sprawie podpisania, w imieniu Unii Europejskiej, Konwencji Rady Europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej w odniesieniu do spraw związanych ze współpracą wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych”, drugą decyzja Rady (UE) 2017/866 z dnia 11 maja 2017 r. w sprawie podpisania, w imieniu Unii Europejskiej, Konwencji Rady Europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej w odniesieniu do azylu i zasady non-refoulement'.

Podstawą prawną pierwszej decyzji stał się art. 82 ust. 2* i art. 83 ust. 15 w związku z art. 218 ust. 5 TfUE (postanowienie dotyczące kompetencji proceduralnej Rady do podpisywania umów międzynarodowych w imieniu Unii). Podstawą prawną drugiej decyzji stał się art. 78 ust. 29 w związku z art. 218 ust. 5 TfUE.

Preambuły obu decyzji są w znacznym zakresie zbieżne. Różnica dotyczy deklarowanego zakresu materialnego prawa Unii Europejskiej, który koresponduje z odpowiednimi postanowieniami Konwencji, a tym samym z właściwymi kompetencjami Unii. Przy tym Rada nie dołączyła do żadnej ze swoich decyzji deklaracji określającej zakres (granice) kompetencji unijnych w materii regulowanej Konwencją (formalnie Konwencja tego nie wymaga).

2 Dz. Urz. UEL 131 z 20.5.2017, str. 11.

3 Dz. Urz. UE L 131 z 20.5.2017, str. 13.

* Art, 82 ust. 2 TfUE stanowi: W zakresie niezbędnym dla ułatwienia wzajemnego uznawania wyroków i orzeczeń sądowych, jak również współpracy policyjnej i wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych o wymiarze transgranicznym, Parlament Europejski i Rada, stanowiąc w drodze dyrektyw zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą, mogą ustanawiać normy minimalne. Normy takie uwzględniają różnice między tradycjami i systemami prawnymi Państw Członkowskich.

Dotyczą one:

a) wzajemnego dopuszczania dowodów między Państwami Członkowskimi;

b) praw jednostek w postępowaniu karnym;

c) praw ofiar przestępstw;

d) innych szczególnych aspektów postępowania karnego, określonych uprzednio przez Radę w drodze decyzji; przyjmując taką decyzję, Rada stanowi jednomyślnie po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego.

Przyjęcie minimalnych norm, o których mowa w niniejszym ustępie, nie stanowi przeszkody dla Państw Członkowskich w utrzymaniu lub ustanowieniu wyższego poziomu ochrony osób.

* Art, 83 ust. | TfUE stwierdza: Parlament Europejski i Rada, stanowiąc w drodze dyrektyw zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą, mogą ustanowić normy minimalne odnoszące się do określania przestępstw oraz kar w dziedzinach szczególnie poważnej przestępczości o wymiarze transgranicznym, wynikające z rodzaju lub skutków: tych przestępstw lub ze szczególnej potrzeby wspólnego ich zwalczania. Powyższe dziedziny przestępczości są następujące: terroryzm, handel ludźmi oraz seksualne wykorzystywanie kobiet i dzieci, nielegalny handel narkotykami, nielegalny handel bronią, pranie pieniędzy, korupcja, fałszowanie środków płatniczych, przestępczość komputerowa i przestępczość zorganizowana.

£ Zgodnie z tym ustępem: Do celów ustępu 1 Parlament Europejski i Rada, stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą, przyjmują środki dotyczące wspólnego europejskiego systemu azylowego obejmującego:

a) jednolity status azylu dla obywateli państw trzecich, obowiązujący w całej Unii;

b) jednolity status ochrony uzupełniającej dla obywateli państw trzecich, którzy nie uzyskawszy azylu europejskiego, wymagają międzynarodowej ochrony;

c) wspólny system tymczasowej ochrony wysiedleńców, na wypadek masowego napływu;

d) wspólne procedury przyznawania i pozbawiania jednolitego statusu azylu lub ochrony uzupełniającej; €) kryteria i mechanizmy ustalania Państwa Członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrywanie wniosku o udzielenie azylu lub ochrony uzupełniającej;

f) normy dotyczące warunków przyjmowania osób ubiegających się o azyl lub o ochronę uzupełniającą;

8) partnerstwo i współpracę z państwami trzecimi w cełu zarządzania przepływami osób ubiegających się o azyl lub o ochronę uzupełniającą lub tymczasową.

Z preambuł można się zorientować, że: 1) niewątpliwie tak Unia Europejska, jak i państwo członkowskie dysponują kompetencją w materii objętej Konwencją;

2) w porównaniu z kompetencją państw członkowskich kompetencja Unii obejmuje znacząco mniejszą część materii konwencyjnych; 3) kompetencje zewnętrzne Unii w sferze Konwencji mają charakter dorozumiany i, jak uznaje Rada, wyłączny w dwóch zakresach: a) w zakresie, w jakim Konwencja „może mieć wpływ na wspólne zasady lub zmieniać ich zakres”, a tym samym istnieją reguły prawa pochodnego mające taki charakter; b) co do własnych instytucji i swojej administracji.

W preambułach decyzji Rady stwierdza się, że: 1) „Konwencja ustanawia ogólne i wielowymiarowe ramy prawne w celu ochrony kobiet przed wszystkimi formami przemocy. Jej celem jest zapobieganie, ściganie i eliminowanie przemocy wobec kobiet i dziewcząt oraz przemocy domowej. Konwencja obejmuje szeroką gamę działań, począwszy od gromadzenia danych i podnoszenia świadomości, aż po środki prawne dotyczące odpowiedzialności karnej za różne formy przemocy wobec kobiet. Konwencja obejmuje środki mające na celu ochronę ofiar przemocy i udzielanie im wsparcia, a także podejmuje kwestię przemocy ze względu na płeć w kontekście azylu i migracji. Konwencja ustanawia specjalny mechanizm monitorowania w celu zapewnienia skutecznego wdrożenia przez Strony jej postanowień”; 2) „Podpisanie Konwencji w imieniu Unii przyczyni się do realizacji zasady równości kobiet i mężczyzn we wszystkich dziedzinach, która to zasada należy do podstawowych celów i wartości Unii i powinna być realizowana we wszystkich jej działaniach zgodnie z art. 2 i 3 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE), art. 8 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) i art. 23 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. Przemoc wobec kobiet jest pogwałceniem przysługujących im praw człowieka i stanowi skrajną formę dyskryminacji, zakorzenioną w nierówności płci i przyczyniającą się do jej utrzymania i wzmocnienia. Zobowiązując się do wdrożenia Konwencji, Unia potwierdza swoje zaangażowanie w walkę z przemocą wobec kobiet na swoim terytorium i na całym świecie oraz potwierdza swoje obecne działania polityczne i obowiązujące obszerne ramy prawne w dziedzinie prawa karnego procesowego, które mają szczególne znaczenie dla kobiet i dziewcząt”; 3) tak Unia, jak i państwa członkowskie mają kompetencje w dziedzinach objętych Konwencją;

4) Unia Europejska ma kompetencję w zakresie, w jakim Konwencja „może mieć wpływ na wspólne zasady lub zmieniać ich zakres. Powyższe odnosi się, w szczególności, do określonych postanowień Konwencji związanych ze współpracą wymiarów sprawiedliwości w sprawach kamych oraz do postanowień Konwencji związanych z azylem i zasadą non-refoulement. Państwa członkowskie zachowują swoje kompetencje, o ile Konwencja nie wpływa na wspólne zasady lub nie zmienia ich zakresu”; 5) „Unia ma również wyłączną kompetencję do przyjmowania obowiązków określonych w Konwencji w odniesieniu do swoich własnych instytucji i administracji publicznej”; 6) ze względu na to, że „kompetencja Unii i kompetencje państw członkowskich są ze sobą powiązane, Stroną Konwencji powinny zostać zarówno państwa członkowskie, jak i Unia, tak by mogły razem, w spójny sposób, realizować obowiązki określone w Konwencji i wykonywać prawa im powierzone”; 7) decyzją nie są związane Zjednoczone Królestwo, Irlandia i Dania (na mocy odpowiednich protokołów do traktatów założycielskich ich dotyczących).

Decyzje dotyczące podpisania Konwencji nie przewidują jej tymczasowego stosowania (klauzuli takiej nie zawiera Konwencja, nie zawarto też w tej sprawie żadnego porozumienia dodatkowego). Za to Konwencję podpisano z zastrzeżeniem późniejszego związania się nią. Konwencja nie została jeszcze ostatecznie zawarta przez Unię Europejską. Odpowiedni wniosek w tej sprawie Komisja Europejska przedstawiła jeszcze w 2016 r.” Został on pozytywnie zaopiniowany przez Parlament Europejski”. Interesujące jest, że wniosek Komisji dotyczy zawarcia Konwencji jedynie w odniesieniu do wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych. W tym względzie Komisja stwierdziła w uzasadnieniu wniosku, że „Państwa członkowskie zachowują kompetencję w zakresie istotnych elementów Konwencji, w szczególności w zakresie większości przepisów prawa karnego materialnego i innych przepisów rozdziału V w zakresie, w jakim są one poboczne, natomiast UE posiada kompetencję w zakresie znacznej części postanowień Konwencji, powinna zatem ratyfikować Konwencję wraz z państwami członkowskimi””, Odnosząc

7 £OM(2016)109 final z dnia 4 marca 2016r.

Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 12 września 2017 r. w sprawie wniosku dotyczącego decyzji Rady w sprawie zawarcia, w imieniu Unii Europejskiej, Konwencji Rady Europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej (COMQ2016)0109 – 2016/0062NLE)), Dz. Urz. UE C 337 z 20.9.2018 r., str. 167.

> Komisja sprecyzowała też, co stanowi swoisty substytut deklaracji kompetencyjnej: „Unia Europejska posiada w szczególności kompetencję w dziedzinie równości płci i walki z dyskryminacją na podstawie art. 157 TFUE, co ma znaczenie w odniesieniu do rozdziału I, oraz w odniesieniu do molestowania seksualnego – objętego art. 40 Konwencji – w dziedzinie zatrudnienia i pracy oraz w zakresie dostępu do towarów i usług oraz dostarczania towarów i usług, a także kompetencję, jak również prawo wtórne na mocy artykułów 82 i 84 TFUE w odniesieniu do środków zawartych w rozdziale IV i rozdziale VI, które dotyczą ochrony i wspierania ofiar oraz postępowania przygotowawczego, Ścigania, prawa procesowego i środków ochronnych. Jeśli chodzi o wykorzystywanie seksualne kobiet i dzieci, podstawę prawną działań stanowi art. 83 ust. 1 TFUE. Na mocy art. 78 i 79 TFUE UE posiada kompetencje w odniesieniu do niektórych kwestii w dziedzinie azylu i migracji, które są przedmiotem rozdziału VII Konwencji. Status pobytu obywateli UE zamieszkałych poza swoim krajem oraz ich małżonków pochodzących z państw trzecich, jak również status obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi oraz ich małżonków leży w kompetencji UE zgodnie z art. 18, 21, 46, 50, 78 i 79 TFUE. W odniesieniu do aspektów ochrony konsularnej (zob. art. 18 ust. 5 Konwencji), kompetencje Unii wynikają z art. 23 TFUE. Ponadto Unia posiada kompetencje na mocy artykułów 81 i 82 TFUE w transgranicznych sprawach cywilnych i karnych, co ma znaczenie w odniesieniu do przepisów zawartych w rozdziale VIII dotyczących współpracy międzynarodowej. Rozdział ten obejmuje również obowiązki dotyczące ochrony danych, czyli obszaru wchodzącego w zakres kompetencji Unii zgodnie z art. 16 TFUE. Unia przyjęła liczne przepisy w większości tych obszarów. Obejmują one: molestowanie seksnalne w dziedzinie zatrudnienia i pracy oraz w zakresie dostępu do towarów i usług oraz dostarczania towarów i usług, prawa, wsparcie i ochrona ofiar przestępstw w kontekście postępowań kamych, w tym postępowania przygotowawczego i ścigania, azyl i migracja oraz status pobytu obywateli państw trzecich, transgraniczna współpraca sądowa w sprawach cywilnych i karnych, przepisy prawa karnego materialnego służce ochronie dzieci (które są, w odniesieniu do dziewcząt, objęte zakresem Konwencji), przepisy dotyczące audiowizualnych się do tego, że wniosek dotyczy wydania tylko jednej decyzji o związaniu się Konwencją, Komisja stwierdziła: „Konwencja obejmuje szereg elementów, jednak jej najważniejszy, ogólny cel polega na zapobieganiu przestępstwom z użyciem przemocy wobec kobiet, w tym przemocy domowej, oraz na ochronie ofiar takich przestępstw. Wydaje się w związku z tym zasadne, aby niniejszą decyzję oprzeć na kompetencjach Unii na mocy tytułu V TFUE, a w szczególności jego art. 82 ust. 2 i art. 84. Postanowienia Konwencji dotyczące innych kwestii mają charakter poboczny lub, na przykład w zakresie ochrony danych, charakter pomocniczy w odniesieniu do środków, które stanowią trzon Konwencji. W związku z tym główną podstawą prawną umożliwiającą UE wykonywanie jej kompetencji w odniesieniu do całej Konwencji, z wyłączeniem elementów, co do których nie ma kompetencji, są art. 82 ust. 2 i art. 84 TFUE”". Można byłoby z tego wnosić, że wydanie decyzji w, sprawie podpisania Konwencji w odniesieniu do azylu i non-refoulement było jednak prawnie wadliwe. Wreszcie Komisja uznała, że ze względu na powiązanie kompetencji Unii i państw członkowskich, państwa członkowskie nie tylko powinny związać się Konwencją razem z Unią, ale także „Komisja i państwa członkowskie powinny również uzgodnić kwestie wdrażania i monitorowania mechanizmów przewidzianych w Konwencji (instytucja koordynująca – art. 10, obowiązki gromadzenia i analizy danych przekazywanych grupie ekspertów (art. 11 ust. 3 oraz art. 66-70 Konwencji)”.

W projektowanej decyzji dotyczącej związania się Konwencją przez Unię Komisja proponuje w art. 4:

„l. W odniesieniu do kwestii wchodzących w zakres kompetencji Unii Komisja reprezentuje Unię na spotkaniach organów powołanych na mocy Konwencji, w szczególności Komitetu Stron, o którym mowa w art. 67 Konwencji. W szczególności Komisja, w imieniu Unii, wybiera, proponuje i współnominuje ekspertów do Grupy ekspertów do spraw przeciwdziałania przemocy wobec kobiet i przemocy domowej („„GREVIO”).

2. Jako że Konwencja obejmuje również kwestie niewchodzące w zakres kompetencji Unii, Komisja i państwa członkowskie ściśle ze sobą współpracują, w szczególności w zakresie kwestii monitorowania, sprawozdawczości, głosowania i działania instytucji koordynującej, o której mowa w art. 10 Konwencji. Z wyprzedzeniem określą one odpowiednie uzgodnienia w tej kwestii, jak również w zakresie reprezentacji odpowiednich stanowisk na spotkaniach organów powołanych na mocy Konwencji. Uzgodnienia te

usług medialnych oraz ochrony nieletnich, zakaz dyskryminacji w informacjach handlowych i podżeganie do nienawiści na tle m.in. płciowym oraz ochrona danych osobowych. istnieje również prawodawstwo unijne dotyczące aspektów współpracy państw członkowskich w obszarze ochrony konsularnej przysługującej obywatelom UE.”

10 parlament Europejski w swej rezolucji wyraził ubołewanie, że „ograniczenie do dwóch obszarów, tj. kwestii związanych ze współpracą wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych oraz azylem izasadą non-refoulement, prowadzi do braku pewności prawnej co do zakresu przystąpienia UE, atakże budzi obawy związane z wdrażaniem konwencji” (pkt 2). określone będą w kodeksie postępowania, który w miarę możliwości należy sporządzić przed złożeniem oficjalnych dokumentów potwierdzających w imieniu Unii”.

Te rozwiązania wydają się trudne do przyjęcia. W szczególności Unia nakładałaby na państwa członkowskie obowiązki w zakresie kompetencji niewchodzących w jej zakres. Niezbyt jasne pozostają też (w obliczu regulacji art. 66 Konwencji, która nie przewiduje reprezentacji wszystkich stron w Komitecie ekspertów) zasady wybierania, proponowania i współnominowania ekspertów do GREVIO. Ponadto swobodę działania gwarantowaną podziałem kompetencji między Unię Europejską a państwa członkowskie może ograniczać kodeks postępowania, o którym mowa w art. 4 ust. 2 projektowanej decyzji.

Parlament Europejski w swojej rezolucji dotyczącej wniosku Komisji wezwał Radę, Komisję i państwa członkowskie m.in. do „przyspieszenia negocjacji w sprawie ratyfikacji i wdrożenia konwencji stambulskiej”, a także do zdecydowanego potępienia „prób wycofania środków podjętych już w zakresie wdrażania konwencji stambulskiej i zwalczania przemocy wobec kobiet” (pkt 9 lit. a). Parlament zaapelował też „do Komisji i państw członkowskich o opracowanie praktycznych wytycznych i strategii w zakresie stosowania konwencji stambulskiej w celu ułatwienia sprawnego wdrażania i egzekwowania konwencji w tych państwach członkowskich, które dokonały już jej ratyfikacji, rozwiewając jednocześnie obawy zgłaszane przez państwa członkowskie, które dotąd nie ratyfikowały konwencji, oraz zachęcając je do ratyfikacji” (pkt 9 lit. i).

II. Analiza projektu ustawy pod kątem prawa Unii Europejskiej

W przypadku Konwencji, która nie podlega w całości kompetencji wyłącznej Unii Europejskiej, a także nie przewiduje obowiązku związania się nią, który wynikałby z samej Konwencji lub prawa unijnego, państwa członkowskie zachowują swobodę związania się nią (przypomnijmy, że w preambułach decyzji Rady dotyczących podpisania Konwencji zawiera się jedynie potrzebę związania się Konwencją również przez państwa członkowskie ze względu na powiązanie kompetencji Unii i państw członkowskich). Swoboda ta obejmuje tak prawo do ostatecznego związania się Konwencją (także w znaczeniu swobody określenia zakresu związania przez zastrzeżenia i deklaracje

U Dz. Urz. UEL 315 z 14.11.2012, str. 57.

interpretacyjne), jak i prawo zawieszenia jej stosowania lub wypowiedzenia (art. 80 Konwencji). Przy tym w przypadku umów mieszanych (podłegających tylko częściowo kompetencji Unii), do których zalicza się Konwencję, praktyka pokazuje, że wprawdzie formalnie tak Unia Europejska i państwa członkowskie wiążą się całą umową, lecz materialnie dokonują tego jedynie zakresie określonym ich kompetencjami. Zarazem każde z nich zachowuje również prawo wypowiedzenia umowy jako całości.

Można też podnieść, że wobec braku bądź ograniczonego zakresu kompetencji Unii Europejskiej w sferze ochrony rodziny, małżeństwa, macierzyństwa i rodzicielstwa państwa członkowskie zachowują pełną swobodę w odniesieniu do proponowania wynegocjowania umów międzynarodowych w tych dziedzinach. W szczególności są władne samodzielnie lub działając z innymi państwami (także państwami trzecimi) i organizacjami (także z Unią Europejską) proponować założenia projektu takich umów.

W konkluzji należy przyjąć, że przedmiot projektu ustawy nie jest objęty prawem Unii Europejskiej.

IV. Konkluzja Przedmiot obywatelskiego projektu ustawy „Tak dla rodziny, nie dla gender” nie jest objęty prawem Unii Europejskiej.

Autor:

Prof. dr hab. Cezary Mik Ekspert ds. legislacji

w Biurze Analiz Sejmowych

Akceptował: Wicedyrektor Biura Analiz Sejmowych

fo bołkank

Przemysław Sobolewski

SERNETARIAJ Z+GY SZEFA KS

WYDZIAŁ OBSŁUGI PREZYDIUM SEJMU

- La, SPRAROROBE JADŁO . Ldz ABuĄG GO. = | Data wpływu OAOR:-ANZA... Dała wpływu ŚOR. BYM 5 E | M BIURO ANALIZ SEJMOWYCH BIECIYPOSPOLTHJ POLSKIEJ _ KANCELARII SEJMU

Warszawa, 8 lutego 2021 r.

BAS-WAPM-216/21

Pani

Elżbieta Witek Marszałek Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej

Opinia w sprawie stwierdzenia, czy obywatelski projekt ustawy „Tak dla rodziny, nie dla gender” (pełnomocnik Komitetu Inicjatywy Ustawodawczej: pan Marek Jurek) jest projektem ustawy wykonującej prawo Unii Europejskiej w rozumieniu art. 95a ust. 1 regulaminu Sejmu

Przedmiotem projektowanej ustawy jest wyrażenie zgody na wypowiedzenie przez Prezydenta RP Konwencji Rady Europy o zapobieganiu izwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej podpisanej w Stambule, 11 maja 2011 r., zwanej dałej Konwencją!, a także opracowanie projektu nowej konwencji w zakresie ochrony „rodziny i ich członków przed negatywnymi zjawiskami, w tym zjawiskami przemocowymi” (preambuła).

Projektowana ustawa obejmuje obszerną preambułę i trzy artykuły. W preambule wskazuje się na konstytucyjne wartości rodziny, małżeństwa, macierzyństwa i rodzicielstwa oraz powiązanie z nimi obowiązków władz publicznych, konstytucyjną ochronę praw rodziców do wychowania dzieci zgodnie z ich przekonaniami oraz dobro dziecka, konstytucyjną gwarancję równego traktowania kobiet i mężczyzn, umożliwiającą podział obowiązków rodzicielskich według ich decyzji, z uwzględnieniem dopełniających się ról kobiet i mężczyzn, wreszcie na potrzebę wzmocnienia rozwiązań organizacyjnych istniejących w prawie polskim i powtórzonych w Konwencji. Podkreśla się też znaczenie silnych więzi rodzinnych w zakresie profilaktyki

! Council of Europe Treaty Series/Conseil de l"Europe. Sćrie des traitós nr 210. Zob. tekst Konwencji w językach oficjałnych (angielskim i francuskim), a także dokumenty z nią związane (Sprawozdanie wyjaśniające, zastrzeżenia i deklaracje państw, które podpisały Konwencję lub stały się jej stronami) i informacja o statusie prawnym Kenwencji dostępne w elektronicznej bazie danych Rady Europy pod adresami: hitp://www.conventions.coe.int/Treatv/Commun/ ue VoulezVous,asp?NT=2102£CM=8%DF=27/11/2014§£CL= ENG/ http://www.conventions.coe.int/Treaty/Commun/QueVoulezVous.asp?CLEFRE£CM=§£NT=210£DF=27/11/ 2014 Dokumentacja Konwencji dostępna jest tam również w językach niemieckim, rosyjskim i włoskim.

ui. Zagórna 3, 00-441 Warszawa * tel. (22) 621 09 71, 694 17 27, faks (22) 694 1865 * www.bas,sejm.gov.pi

zjawisk patologicznych, w tym przemocowych. Ponadto dokonuje się tutaj negatywnej oceny obowiązującej Konwencji jako aktu nieefektywnego, nacechowanego rozwiązaniami ideologicznymi, które nie tylko nie służą zamierzonej ochronie, ale nasilają zjawiska przemocowe (dodatkowe racje Jeżące u podstaw krytycznej oceny Konwencji znajdują się w uzasadnieniu). W preambule wskazuje się też z jednej strony na konieczność wypowiedzenia Konwencji, z drugiej utrzymania w mocy rozwiązań zawartych w rozdz. IV-VI Konwencji (IV – Ochrona i wsparcie (art. 18-28), V – Prawo materialne (art. 29-

48), VI – Dochodzenie, ściganie, prawo proceduralne i środki ochronne (art. 49-

58).

W art. 1 projektu wyraża się zgodę na wypowiedzenie Konwencji. W art. 2 tworzy się Zespół do spraw opracowania założeń międzynarodowej konwencji o prawach rodziny o statusie organu doradczego Prezesa Rady Ministrów, określa się jego kadencję (3 lata), kompetencje i skład (rządowo-obywatelski) oraz ustala tryb działania i efekt końcowy prac (założenia konwencji).

Ustawa ma wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (art. 3 projektu). Do projektu dołączono uzasadnienie.

Konwencja została podpisana przez Unię Europejską na mocy jej art. 75. Z punktu widzenia prawa unijnego podstawą podpisania Konwencji stały się dwie decyzje Rady. Pierwszą z nich stała się decyzja Rady (UE) 2017/865 z dnia 11 maja 2017 r. w sprawie podpisania, w imieniu Unii Europejskiej, Konwencji Rady Europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej w odniesieniu do spraw związanych ze współpracą wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych”, drugą decyzja Rady (UE) 2017/866 z dnia 11 maja 2017 r. w sprawie podpisania, w imieniu Unii Europejskiej, Konwencji Rady Europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej w odniesieniu do azylu i zasady non-refoulement'. Podstawą prawną pierwszej decyzji stał się art. 82 ust. 2 i art. 83 ust. 1 w związku z art. 218 ust. 5 TfUE. Podstawą prawną drugiej decyzji stał się art. 78 ust. 2 w związku z art. 218 ust. 5 TfUE.

W preambułach decyzji Rady stwierdza się: 1) „Konwencja ustanawia ogólne i wielowymiarowe ramy prawne w celu ochrony kobiet przed wszystkimi formami przemocy. Jej celem jest zapobieganie, ściganie i eliminowanie przemocy wobec kobiet i dziewcząt oraz przemocy domowej. Konwencja obejmuje szeroką gamę działań, począwszy od gromadzenia danych i podnoszenia świadomości, aż po środki prawne dotyczące odpowiedzialności karnej za różne formy przemocy wobec kobiet. Konwencja obejmuje środki mające na celu ochronę ofiar przemocy i udzielanie im wsparcia, a także podejmuje kwestię przemocy ze względu na płeć w kontekście azylu i migracji. Konwencja ustanawia specjalny mechanizm monitorowania w celu zapewnienia skutecznego wdrożenia przez Strony jej postanowień”; 2) „Podpisanie

2 Dz. Urz. UE L 131 z 20.5.2017, str. 11. 3 Dz. Urz. UE L 131 z 20.5.2017, str. 13.

Konwencji w imieniu Unii przyczyni się do realizacji zasady równości kobiet i mężczyzn we wszystkich dziedzinach, która to zasada należy do podstawowych celów i wartości Unii i powinna być realizowana we wszystkich jej działaniach zgodnie z art. 2 i 3 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE), art. 8 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) i art. 23 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. Przemoc wobec kobiet jest pogwałceniem przysługujących im praw człowieka i stanowi skrajną formę dyskryminacji, zakorzenioną w nierówności płci i przyczyniającą się do jej utrzymania i wzmocnienia. Zobowiązując się do wdrożenia Konwencji, Unia potwierdza swoje zaangażowanie w walkę z przemocą wobec kobiet na swoim terytorium i na całym świecie oraz potwierdza swoje obecne działania polityczne i obowiązujące obszerne ramy prawne w dziedzinie prawa karnego procesowego, które mają szczególne znaczenie dla kobiet i dziewcząt”; 3) tak Unia, jak i państwa członkowskie mają kompetencje w dziedzinach objętych Konwencją;

Państwa członkowskie zachowują swoje kompetencje, o ile Konwencja nie wpływa na wspólne zasady lub nie zmienia ich zakresu”; 5) „Unia ma również wyłączną kompetencję do przyjmowania obowiązków określonych w Konwencji w odniesieniu do swoich własnych instytucji i administracji

publicznej”; 6) ze względu na to, że „kompetencja Unii i kompetencje państw

członkowskich są ze sobą powiązane, Stroną Konwencji powinny zostać

zarówno państwa członkowskie, jak i Unia, tak by mogły razem, w spójny

sposób, realizować obowiązki określone w Konwencji i wykonywać prawa im powierzone”; 7) decyzją nie są związane Zjednoczone Królestwo, Irlandia i Dania (na mocy odpowiednich protokołów do traktatów założycielskich ich dotyczących).

Decyzje dotyczące podpisania Konwencji nie przewidują jej tymczasowego stosowania (klauzuli takiej nie zawiera Konwencja, nie zawarto dodatkowego porozumienia w tej sprawie). Za to Konwencję podpisano z zastrzeżeniem późniejszego związania się nią. Konwencja nie została jeszcze ostatecznie zawarta przez Unię Europejską. Odpowiedni wniosek w tej sprawie przedstawiła Komisja Europejska”. Został on pozytywnie zaopiniowany przez Parlament Europejski”. Wniosek Komisji dotyczy zawarcia Konwencji jedynie w odniesieniu do wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych. W tym względzie Komisja stwierdziła w uzasadnieniu wniosku, że „Państwa

4€C0MQ016)109 final z dnia 4 marca 2016r.

* Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 12 września 2017 r. w sprawie wniosku dotyczącego decyzji Rady w sprawie zawarcia, w imieniu Unii Europejskiej, Konwencji Rady Europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej (COM(2016)0109 – 2016/0062(NLE)), Dz. Urz. UE C 337 z 20.9.2018 r., str. 167 członkowskie zachowują kompetencję w zakresie istotnych elementów Konwencji, w szczególności w zakresie większości przepisów prawa kamego materialnego i innych przepisów rozdziału V w zakresie, w jakim są one poboczne, natomiast UE posiada kompetencję w zakresie znacznej części postanowień Konwencji, powinna zatem ratyfikować Konwencję wraz z państwami członkowskimi”, Odnosząc się do tego, że wniosek dotyczy wydania tylko jednej decyzji o związaniu się Konwencją, Komisja stwierdziła: „Konwencja obejmuje szereg elementów, jednak jej najważniejszy, ogólny cel polega na zapobieganiu przestępstwom z użyciem przemocy wobec kobiet, w tym przemocy domowej, oraz na ochronie ofiar takich przestępstw. Wydaje się w związku z tym zasadne, aby niniejszą decyzję oprzeć na kompetencjach Unii na mocy tytułu V TFUE, a w szczególności jego art. 82 ust. 2 i art. 84. Postanowienia Konwencji dotyczące innych kwestii mają charakter poboczny lub, na przykład w zakresie ochrony danych, charakter pomocniczy w odniesieniu do środków, które stanowią trzon Konwencji. W związku z tym główną podstawą prawną umożliwiającą UE wykonywanie jej kompetencji w odniesieniu do całej Konwencji, z wyłączeniem elementów, co do których nie ma kompetencji, są art. 82 ust. 2 i art. 84 TFUE”?. Można byłoby z tego wnosić, że wydanie decyzji w sprawie podpisania Konwencji w odniesieniu do azylu i non-refoulement było jednak prawnie wadliwe. Wreszcie Komisja uznała, że ze

6 Komisja sprecyzowała też: „„Unia Europejska posiada w szczególności kompetencję w dziedzinie równości płci i walki z dyskryminacją na podstawie art. 157 TFUE, co ma znaczenie w odniesieniu do rozdziału I, oraz w odniesieniu do molestowania seksualnego – objętego art. 40 Konwencji – w dziedzinie zatrudnienia i pracy oraz w zakresie dostępu do towarów i usług oraz dostarczania towarów i usług, a także kompetencję, jak również prawo wtórne na mocy artykułów 82 i 84 TFUE w odniesieniu do środków zawartych w rozdziale IV i rozdziale VI, które dotyczą ochrony i wspierania ofiar oraz postępowania przygotowawczego, ścigania, prawa procesowego i środków ochronnych. Jeśli chodzi o wykorzystywanie seksualne kobiet i dzieci, podstawę prawną działań stanowi art. 83 ust. I TFUE. Na mocy art. 78 i 79 TFUE UE posiada kompetencje w odniesieniu do niektórych kwestii w dziedzinie azyłu i migracji, które są przedmiotem rozdziału VII Konwencji. Status pobytu obywateli UE zamieszkałych poza swoim krajem oraz ich małżonków pochodzących z państw trzecich, jak również status obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi oraz ich małżonków leży w kompetencji UE zgodnie z art. 18, 21, 46, 50, 78 i 79 TFUE. W odniesieniu do aspektów ochrony konsularnej (zob. art. 18 ust. 5 Konwencji), kompetencje Unii wynikają z art. 23 TFUE. Ponadto Unia posiada kompetencje na mocy artykułów 81 i 82 TFUE w transgranicznych sprawach cywilnych i karnych, co ma znaczenie w odniesieniu do przepisów zawartych w rozdziałe VIII dotyczących współpracy międzynarodowej. Rozdział ten obejmuje również obowiązki dotyczące ochrony danych, czyli obszaru wchodzącego w zakres kompetencji Unii zgodnie z art. 16 TFUE.

Unia przyjęła liczne przepisy w większości tych obszarów. Obejmują one: molestowanie seksualne w dziedzinie zatrudnienia i pracy oraz w zakresie dostępu do towarów i usług oraz dostarczania towarów i usług, prawa, wsparcie i ochrona ofiar przestępstw w kontekście postępowań karnych, w tym postępowania przygotowawczego i ścigania, azyl i migracja oraz status pobytu obywateli państw trzecich, transgraniczna współpraca sądowa w sprawach cywiłnych i kamych, przepisy prawa kamego materialnego służce ochronie dzieci (które są, w odniesieniu do dziewcząt, objęte zakresem Konwencji), przepisy dotyczące audiowizualnych usług medialnych oraz ochrony nieletnich, zakaz dyskryminacji w informacjach handlowych i podżeganie do nienawiści na tłe m.in. płciowym oraz ochrona danych osobowych. Istnieje również prawodawstwo unijne dotyczące aspektów współpracy państw członkowskich w obszarze ochrony konsulamej przysługującej obywatelom UE”.

? Parlament Europejski w swej rezolucji wyraził ubolewanie, że „ograniczenie do dwóch obszarów, tj. kwestii związanych ze współpracą wymiaru sprawiedliwości w sprawach kamych oraz azyłem izasadą non-refoulement, prowadzi do braku pewności prawnej co do zakresu przystąpienia UE, a także budzi obawy związane z wdrażaniem konwencji” (pkt 2). względu na powiązanie kompetencji Unii i państw członkowskich, państwa członkowskie nie tylko powinny związać się Konwencją razem z Unią, ale także „Komisja i państwa członkowskie powinny również uzgodnić kwestie wdrażania i monitorowania mechanizmów przewidzianych w Konwencji (instytucja koordynująca – art. 10, obowiązki gromadzenia i analizy danych przekazywanych grupie ekspertów (art. 11 ust. 3 oraz art. 66-70 Konwencji)”.

W projektowanej decyzji dotyczącej związania się Konwencją przez Unię Komisja proponuje w art. 4, aby:

Z. decyzji dotyczących podpisania Konwencji nie wynika żaden obowiązek dla państw członkowskich w odniesieniu do związania się Konwencją. Z uwagi na charakterystykę kompetencji Unii w materii konwencyjnej oraz brak związania Unii Konwencją (nie jest ona wciąż częścią unijnego porządku prawnego) nieratyfikowanie lub wypowiedzenie Konwencji nie prowadzi do naruszenia obowiązku lojalnej współpracy z art. 4 ust. 3 TUE.

Do Konwencji incydentalnie odnoszą się niektóre (nieliczne) akty prawa pochodnego Unii. Należy do nich np. dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/29/UE z dnia 25 paździemika 2012 r. ustanawiająca normy minimalne w zakresie praw, wsparcia i ochrony ofiar przestępstw oraz zastępująca decyzję ramową Rady 2001/220/WSiSW”, Odwołanie to następuje wszakże w preambule i nie ma charakteru stanowczego (pojawia się w kontekście przypomnienia priorytetu Unii, jakim jest walka z przemocą wobec kobiet; pkt 6). Nie ma ono charakteru wiążącego odesłania, które rodziłoby skutki prawne o charakterze wykonawczym. W odniesieniu do Konwencji nie powoduje to również obowiązku związania się nią. Możliwe jest zatem jej wypowiedzenie.

W konkluzji należy przyjąć, że przedmiot projektu ustawy nie prowadzi do wykonania prawa Unii Europejskiej.

Przedmiot obywatelski projekt ustawy „Tak dla rodziny, nie dla gender” nie jest projektem ustawy wykonującej prawo Unii Europejskiej w rozumieniu art. 95a ust. 1 regulaminu Sejmu.

Autor:

Prof. dr hab. Cezary Mik Ekspert ds. legislacji

w Biurze Analiz Sejmowych

Akceptował: Wicedyrektor Biura Analiz Sejmowych

Jbak ki

Przemysław Sobolewski

8 Dz. Urz. UE L 315 z 14.11.2012, str. 57.

Warszawa, 4, 4. stycznia 2021 r.

Komitet Inicjatywy Ustawodawczej Tak dla rodziny, nie dla gender

ul. Wspólna 61/105

00-687 Warszawa

Dot. pisma BPSP.020.3.2020.21

Działając jako pełnomocnik Komitetu Inicjatywy Ustawodawczej Tak dla rodziny, nie dla gender na rzecz ustawy Tak dła rodziny, nie dla gender [dalej jako: Komitet], na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli (Dz.U. z 2018 r., poz. 2120), w nawiązaniu do pisma z 8 stycznia 2021 r., znak: BPSP.020.3.2020.21, informuję, że:

a) ie MZ! RE ARGÓJA w KEK nad o ustawy w Sejmie i Senacie

będzie: ....„k ZZ. IMór.EN...........59...K. 2. 27 1 CEER RNA PRA , Zam. ...4.. .. RE NY AE PESEL: ..............mmomaamacwaenaoeen aa tnanaw enia

b) zastępcą przedstawiciela Komitetu w pracach nad projektem ustawy w Sejmie i Senacie będzie: ...GarOl/naQ...... KOWŻNORWANOw nana 0 eaeaniiaaeu ZAM. 11.

PESEL: ...... -

Załącznik:

- uchwała nr 2 Komitetu Inicjatywy Ustawodawczej Tak dła rodziny, nie dla gender z dnia 21 stycznia 2021 r. w sprawie powołania przedstawiciela Komitetu w pracach nad projektem ustawy oraz jego zastępcy

| | | | WPŁYNĘŁO

]

Komitet Inicjatywy Ustawodawczej Tak dla rodziny, nie dla gender na rzecz ustawy Tak dla rodziny, nie dla gender z siedzibą przy ul. Wspólnej 61/105, 00-687 Warszawa

Uchwała nr 2 Komitetu Inicjatywy Ustawodawczej Tak dła rodziny, nie dla gender z dnia 21 stycznia 2021 r. w sprawie powołania przedstawiciela Komitetu w pracach nad projektem ustawy

oraz jego zastępcy

§1. Na stanowisko przedstawiciela Komitetu Inicjatywy Ustawodawczej Tak dla rodziny, nie dla gender na rzecz ustawy Tak dla rodziny, nie dla gender [dalej Ia wia. Komit dw pacach nad projektem ustawy w Seimie i Senacie powołuje się .....(/10.aAR.......JELAEMKN.....,

y=] 11 WOTA

§ 2. Na stanowisko zastępcy przedstawiciela Komitetu w pracach nad projektem ustawy w Sejmie i Senacie powołuje się .......... RAMA... LODENAONCHA A. TAM. "PESEL ....

Głosy za M. 4

Głosy przeciw O Wstrzymało się 0 Załącznik:

Imienna lista członków Komitetu głosujących w sprawie powołania przedstawiciela Komitetu w pracach nad projektem ustawy w Sejmie i Senacie oraz

jego zastępcy

gender na rzecz ustawy Tak dła rodziny, nie dla gender

Komitet Inicjatywy Ustawodawczej Tak dła rodziny, nie dla gender na rzecz ustawy Tak dla rodziny, nie dła gender z siedzibą przy ul. Wspólnej 61/105, 00-687 Warszawa

Załącznik do uchwały nr 2 Komitetu Inicjatywy Ustawodawczej Tak dla rodziny, nie dla gender z dnia 21 stycznia 2021 r. w sprawie powołania _ przedstawiciela Komitetu w pracach nad projektem ustawy oraz jego zastępcy

lp.

Imię i nazwisko Za Przeciw Wstrzymuje się

oroOUNQ ,

Tauftowyka. 1" –

CDMA R e!

uettum - - w

Gun Porninóna (uu. o

NOM | UESLLYWSCA t

rAwśż o «= | WITASZEK | ,

LIPLĄ - KLEMPI 5 .