Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce.

Jaki problem jest rozwiązywany?

Na mocy ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. poz. 1669, z późn. zm.) w latach 2019–2026 wysokość odpisu na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych (zwany dalej „ZFŚS”) dla pracowników uczelni publicznej została „zamrożona” na poziomie odpisu dokonanego w 2018 r. Ustawodawca przewidział możliwość zwiększenia wysokości ww. odpisu po uzgodnieniu ze związkami zawodowymi działającymi w uczelni maksymalnie do 6,5% planowanych przez uczelnię w roku poprzednim rocznych wynagrodzeń osobowych. Po dniu 31 grudnia 2026 r. – przy braku interwencji ustawodawczej – znajdą zastosowanie ogólne zasady wynikające z ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2024 r. poz. 1571, z późn. zm.), zwanej dalej „ustawą PSWiN”, oraz z ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 288, z późn. zm.). Zgodnie z art. 144 ust. 1 i 3 ustawy PSWiN wysokość odpisu na ZFŚS dla pracowników uczelni publicznej wynosi 6,5% planowanych przez uczelnię w roku poprzednim rocznych wynagrodzeń osobowych, a wysokość odpisu na ZFŚS na jednego byłego pracownika uczelni publicznej będącego emerytem lub rencistą wynosi za dany rok kalendarzowy 10% rocznej sumy najniższej emerytury lub renty z roku poprzedniego, ustalonej zgodnie z art. 94 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2025 r. poz. 1749, z późn. zm.). Uczelnie publiczne zwracają uwagę na istotne obciążenie kosztami związanymi z tworzeniem ZFŚS. Szczególne obawy władz uczelni publicznych wiążą się z potencjalnymi skutkami „odmrożenia” wysokości odpisu rocznego na ZFŚS w 2027 r. Według szacunków dokonanych przez Konferencję Rektorów Akademickich Szkół Polskich (KRASP) – instytucji przedstawicielskiej środowiska szkolnictwa wyższego i nauki „odmrożenie” wysokości odpisu rocznego na ZFŚS znacząco zwiększy koszty działalności akademickich uczelni publicznych. Na podstawie danych z 88 akademickich uczelni publicznych ustalono, że potencjalne potrzeby finansowe dla ww. podmiotów wyniosłyby przynajmniej 663 mln zł rocznie. Są to dane cząstkowe, nieobejmujące wszystkich podmiotów wymienionych w art. 144 ustawy PSWiN. Wysokość już ponoszonych wysokich kosztów na ZFŚS oraz perspektywa ich znaczącego zwiększenia spowodowały zgłoszenie przez uczelnie publiczne postulatu zmian legislacyjnych zapewniających stabilność i ciągłość rozwiązań dotyczących wysokości odpisu na ZFŚS, a tym samym stabilność finansową uczelniom. System szkolnictwa wyższego i nauki w Polsce pozostaje w okresie długotrwałej transformacji organizacyjnej, finansowej i demograficznej. Od wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce uczelnie publiczne funkcjonują w warunkach zwiększonej zmienności otoczenia prawnego i ekonomicznego. Dotyczy to w szczególności nowych zasad finansowania uczelni, ewaluacji działalności naukowej, polityki wynagrodzeń oraz rosnących oczekiwań dotyczących umiędzynarodowienia i komercjalizacji wyników badań naukowych. W ostatnich latach uczelnie publiczne zostały dodatkowo obciążone skutkami nadzwyczajnych zjawisk gospodarczych i społecznych, w tym skutkami pandemii COVID-19, gwałtownym wzrostem inflacji, wzrostem cen energii i usług, presją płacową wynikającą ze zmian na rynku pracy, koniecznością finansowania cyfryzacji procesu dydaktycznego i administracyjnego oraz zwiększonych kosztów infrastruktury badawczej i laboratoryjnej. Jednocześnie sektor szkolnictwa wyższego i nauki mierzy się z wyzwaniami demograficznymi związanymi ze spadkiem liczby studentów w części ośrodków akademickich oraz rosnącą konkurencją międzynarodową o wysoko wykwalifikowaną kadrę naukową i dydaktyczną. W konsekwencji uczelnie publiczne są zobowiązane do utrzymywania wysokiego poziomu jakości kształcenia i badań naukowych, przy jednoczesnym zachowaniu stabilności finansowej. W tym kontekście utrzymanie przewidywalnych i stabilnych zasad dotyczących naliczania odpisu na ZFŚS należy uznać za istotny element bezpieczeństwa finansowego uczelni publicznych, pozwalający ograniczyć ryzyko wystąpienia gwałtownego wzrostu kosztów stałych działalności uczelni, które mogłoby negatywnie wpłynąć na realizację działalności statutowej, na poziom inwestycji infrastrukturalnych, zdolność uczelni do uczestnictwa w projektach międzynarodowych i badawczych, a także na stabilność zatrudnienia w uczelniach. Mechanizm „mrożenia” odpisu na ZFŚS, wprowadzony w art. 262 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, przewidziany został na okres ośmioletni (2019–2026), który z założenia miał być wystarczającym czasem efektywnego wykorzystania tego instrumentu. Jego przyjęcie w 2018 r. wynikało z przekonania, że transformacja systemu szkolnictwa wyższego i związana z nią niepewność finansowa uzasadnia czasowe wyłączenie ogólnych zasad naliczania odpisu na ZFŚS, wynikających z art. 144 ustawy PSWiN. Z analizy aktualnego stanu faktycznego w uczelniach publicznych wynika, że okres ośmioletni okazał się niewystarczający, a warunki uzasadniające „mrożenie” nie ustały. Niektóre czynniki obciążające uczelnie publiczne

– w tym nadzwyczajne zjawiska gospodarcze i społeczne w latach 2020–2023 – pojawiły się już w trakcie obowiązywania pierwotnego mechanizmu. Trudna sytuacja finansowa uczelni publicznych uzasadnia przedłużenie stosowania mechanizmu „mrożenia” odpisów na ZFŚS oraz przyjęcie dłuższego okresu ochronnego – perspektywy co najmniej 6 lat w celu zapewnienia przewidywalnych warunków finansowych do funkcjonowania uczelni publicznych w okresie realizacji długookresowych celów polityki państwa w obszarze szkolnictwa wyższego. Rozwiązanie to pozwala zachować stabilność planowania wieloletniego, w szczególności w zakresie polityki kadrowej, rozwoju infrastruktury dydaktycznej i badawczej, udziału w projektach badawczych oraz budowania współpracy z podmiotami zewnętrznymi. Ponadto stwarza warunki do realizacji przedsięwzięć wynikających ze Strategii Rozwoju Szkolnictwa Wyższego w Polsce do 2035 roku (dokument jest na etapie konsultacji publicznych). Przyjęcie terminu 31 grudnia 2032 r. umożliwi wypracowanie docelowego modelu wsparcia socjalnego w okresie realizacji strategii.

Rekomendowane rozwiązanie i oczekiwany efekt

Proponuje się wprowadzenie rozwiązania polegającego na przedłużeniu do 31 grudnia 2032 r. obowiązywania rozwiązania określonego w art. 262 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Zgodnie ze zmienionym przepisem do roku 2032 dla pracowników uczelni publicznej odpis na ZFŚS będzie dokonywany w wysokości kwoty odpisu dokonanego w 2018 r. Jednocześnie projektowana regulacja zachowa możliwość zwiększenia przez uczelnię – po uzgodnieniu ze związkami zawodowymi działającymi w uczelni – wysokości odpisu na ZFŚS do poziomu niewyższego niż 6,5% planowanych przez uczelnię w roku poprzednim rocznych wynagrodzeń osobowych, co pozwoli na uwzględnienie indywidualnej sytuacji finansowej poszczególnych uczelni oraz potrzeb pracowników. Rozwiązanie to zapewni odpowiednią elastyczność systemu przy jednoczesnym utrzymaniu podstawowego celu regulacji, jakim jest stabilizacja finansowa sektora szkolnictwa wyższego i nauki. Przedłużenie obowiązywania mechanizmu przewidzianego w art. 262 zmienianej ustawy do 2032 r. będzie miało charakter stabilizujący i osłonowy dla gospodarki finansowej uczelni, umożliwi prowadzenie długofalowej polityki finansowej przez uczelnie publiczne oraz zapewni większą przewidywalność planowania budżetowego zarówno po stronie uczelni, jak i ministra nadzorującego uczelnie. Proponuje się, aby ustawa weszła w życie z dniem 1 stycznia 2027 r., co zapewni ciągłość obowiązywania regulacji oraz umożliwi uwzględnienie nowych przepisów w planach rzeczowo-finansowych uczelni publicznych na rok 2027. Projektodawca rozważał różne warianty interwencji legislacyjnej wychodzącej naprzeciw dostrzeżonemu problemowi, w tym rozwiązanie systemowe polegające na wyłączeniu preferencyjnego trybu tworzenia Funduszu zgodnie z przepisami ustawy PSWiN i przejściu na ogólne zasady określone ustawą z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych. Analiza ww. wariantu interwencji legislacyjnej w oparciu o dostępne dane uczelni publicznych nadzorowanych przez MNiSW wykazała, że przy zastosowaniu do uczelni publicznych art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych szacowana wysokość odpisu podstawowego w 2026 r. wyniosłaby 359 124,1 tys. zł. Zgodnie z ustawą o ZFŚS odpis na byłych pracowników miałby charakter fakultatywny, w związku z powyższym odstąpiono od obliczenia skutków finansowych regulacji w tym zakresie. W przypadku zaś zastosowania mechanizmu ustalenia wysokości odpisu na ZFŚS na podstawie art. 144 ust. 1 ustawy PSWiN szacuje się, że ogólne obligatoryjne koszty uczelni publicznych w 2026 r. wyniosłyby 1 078 337,8 tys. zł. Tymczasem, działając na zasadach obecnie obowiązujących przepisów, w planie rzeczowo-finansowym na rok 2026 (plany obowiązujące według stanu na dzień 30 czerwca 2026 r. wprowadzone do Zintegrowanego Systemu Informacji o Szkolnictwie Wyższym i Nauce POL-on) uczelnie publiczne zaplanowały odpis w ciężar działalności podstawowej z przeznaczeniem na ZFŚS w wysokości 561 752,9 tys. zł. Informacja o rzeczywistej wysokości odpisu będzie dostępna po dniu 30 czerwca 2027 r.

Biorąc pod uwagę ww. szacunki, proponowane rozwiązanie polegające na przedłużeniu do 2032 r. obowiązywania art. 262 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce jest rozwiązaniem najbardziej racjonalnym i proporcjonalnym. Projektowana zmiana nie wymaga rezygnacji z przyjętego w ustawie PSWiN modelu ustalenia odpisu i nie prowadzi do trwałej zmiany systemowej polegającej na objęciu uczelni publicznych zasadami wynikającymi z ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych, zachowując możliwość powrotu do docelowych rozwiązań preferencyjnych przewidzianych ustawą PSWiN w przyszłości. Nie bez znaczenia pozostaje również potrzeba zagwarantowania ciągłości stosowania mechanizmu, a tym samym wprowadzenia rozwiązania prawnego, które rozpoczęłoby obowiązywanie od dnia 1 stycznia 2027 r. W obliczu powyższego najprostszym, najbardziej spójnym systemowo, proporcjonalnym i skutecznym rozwiązaniem jest zmiana art. 262 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce.

Tekst rządu wyodrębniony automatycznie z druku; wiążący jest oficjalny druk.

W ramach opiniowania projekt ustawy otrzymały następujące podmioty:

1) Rada Główna Nauki i Szkolnictwa Wyższego;

2) Konferencja Rektorów Akademickich Szkół Polskich;

3) Konferencja Rektorów Zawodowych Szkół Polskich;

4) Konferencja Rektorów Publicznych Uczelni Zawodowych;

5) Parlament Studentów Rzeczypospolitej Polskiej;

6) Krajowa Reprezentacja Doktorantów;

7) NSZZ „Solidarność”;

8) Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych;

9) Forum Związków Zawodowych;

10) Konfederacja „Lewiatan”;

11) Pracodawcy Rzeczypospolitej Polskiej;

12) Związek Rzemiosła Polskiego;

13) Business Centre Club;

14) Związek Przedsiębiorców i Pracodawców;

15) Federacja Przedsiębiorców Polskich;

16) Polskie Towarzystwo Gospodarcze;

17) Rada Dialogu Społecznego. W ramach konsultacji publicznych projekt ustawy otrzymały następujące podmioty:

1) Konferencja Rektorów Uniwersytetów Polskich;

2) Konferencja Rektorów Akademickich Uczelni Medycznych;

3) Konferencja Rektorów Polskich Uczelni Technicznych;

4) Konferencja Rektorów Uczelni Artystycznych;

5) Konferencja Rektorów Uczelni Pedagogicznych;

6) Konferencja Polonistyk Uniwersyteckich;

7) Konferencja Dziekanów Wydziałów Przyrodniczych Uniwersytetów Polskich;

8) Rada Młodych Naukowców;

9) Rada Szkolnictwa Wyższego i Nauki Związku Nauczycielstwa Polskiego;

10) Fundacja na rzecz Nauki Polskiej;

11) „Obywatele Nauki”;

12) Krajowa Sekcja Nauki NSZZ „Solidarność”;

13) Federacja Związków Pracodawców Ochrony Zdrowia „Porozumienie Zielonogórskie”;

14) Komisja Krajowa NSZZ „Solidarność 80”. Projekt ustawy został udostępniony w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (Dz. U. z 2026 r. poz. 936). Projekt ustawy został udostępniony również w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej Rządowego Centrum Legislacji, w serwisie „Rządowy Proces Legislacyjny”, zgodnie z § 52 ust. 1 uchwały nr 190 Rady Ministrów z dnia 29 października 2013 r. – Regulamin pracy Rady Ministrów (M.P. z 2026 r. poz. 404). Konsultacje publiczne i opiniowanie projektu ustawy trwały od dnia 21 lipca 2026 r. do dnia 20 sierpnia 2026 r. Omówienie ich wyników przedstawiono w raporcie z konsultacji publicznych i opiniowania stanowiącym załącznik do oceny skutków regulacji.

Z Oceny Skutków Regulacji, część „Informacje na temat zakresu, czasu trwania i podsumowanie wyników konsultacji”. Pełne uwagi i odpowiedzi rządu są w raporcie z konsultacji, zwykle dołączonym do druku.